İDARE HUKUKUNDA KANUNİ İDARE VE HUKUK DEVLETİ İLKESİ: GÜNCEL ANAYASAL PERSPEKTİF VE YARGISAL UYGULAMA

The Principle of Legality in Administration and the Rule of Law in Administrative Law: Current Constitutional Perspective and Judicial Practice

ÖZET

Hukuk devleti ilkesi, modern anayasa ve idare hukukunun en temel meşruiyet zeminini oluşturmaktadır. Bu ilkenin idari alandaki en somut görünümü ise “idarenin kanuniliği” (kanuni idare) ilkesidir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasanın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ilkesi, 8. ve 123. maddelerle birlikte okunduğunda, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olarak kanuna dayanmasını ve yürütme yetkisinin ancak Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kullanılabilmesini emretmektedir. Bu çalışmada, idarenin kanuniliği ilkesinin normatif temelleri, yürütme organının düzenleme yetkisinin sınırları ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile birlikte ortaya çıkan yeni anayasal mimarideki yeri incelenmektedir. Çalışmanın temel amacı, idari işlemlerde yasal dayanağın açıkça gösterilmesi zorunluluğunu ve idari yaptırımlarda suçta ve cezada kanunilik ilkesinin uygulanışını, Danıştay ve Anayasa Mahkemesi’nin yakın tarihli tam metin içtihatları ışığında analiz etmektir. Çalışmada normatif dogmatik yöntem ve içtihat analizi metodu kullanılmış; idarenin çerçeve kanunlar yoluyla sınırsız bir takdir ve düzenleme alanına sahip olmasının hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerini zedelediği sonucuna ulaşılmıştır. De lege ferenda yönünden, idarenin düzenleyici işlemlerine ve idari yaptırımlara ilişkin kanuni dayanakların daha katı bir belirlilikle düzenlenmesi önerilmektedir.

Anahtar Kelimeler: İdare Hukuku, Hukuk Devleti, İdarenin Kanuniliği, Normlar Hiyerarşisi, Danıştay, Anayasa Mahkemesi.

ABSTRACT

The rule of law constitutes the most fundamental basis of legitimacy in modern constitutional and administrative law. The most concrete manifestation of this principle in the administrative sphere is the “principle of legality in administration.” The rule of law, guaranteed in Article 2 of the Constitution of the Republic of Turkey, when read in conjunction with Articles 8 and 123, mandates that the administration must be based on statute in its organization and functions as a whole, and that executive power can only be exercised within the framework of the Constitution and laws. This study examines the normative foundations of the principle of legality in administration, the limits of the executive branch’s regulatory power, and its place in the new constitutional architecture emerging with the Presidential System of Government. The main purpose of the study is to analyze the obligation to explicitly state the legal basis in administrative acts and the application of the principle of legality in crime and punishment in administrative sanctions, in the light of the recent full-text jurisprudence of the Council of State and the Constitutional Court. Normative dogmatic method and jurisprudential analysis method were used in the study; it was concluded that granting the administration an unlimited discretion and regulatory area through skeleton legislation undermines the principles of legal certainty and predictability. From a de lege ferenda perspective, it is suggested that statutory bases regarding administrative regulations and sanctions should be regulated with stricter specificity.

Keywords: Administrative Law, Rule of Law, Legality of Administration, Hierarchy of Norms, Council of State, Constitutional Court.

GİRİŞ

Hukuk devleti, devlet otoritesinin ve kamu gücünün hukuk kuralları ile sınırlandırıldığı, yönetenlerin de yönetilenler gibi hukuka tabi olduğu ve bireylerin temel hak ile özgürlüklerinin yargı güvencesi altına alındığı devlet modelidir. Tarihsel evriminde “polis devleti” ve “hazine devleti” anlayışlarının aşılmasıyla ortaya çıkan modern hukuk devleti, idarenin keyfilikten arındırılmasını ve kamu hizmetlerinin önceden öngörülebilir, nesnel kurallara göre yürütülmesini zorunlu kılar. Bu bağlamda, idare hukukunun “alfabesi” ve en temel yapı taşı “idarenin kanuniliği” (kanuni idare) ilkesidir.¹

İdarenin kanuniliği ilkesi, çift yönlü bir işleve sahiptir. İlk olarak, negatif (olumsuz) kanunilik işlevi yönünden idare, mevcut hukuk kurallarına, Anayasaya, kanunlara ve normlar hiyerarşisinde kendisinden üstte bulunan tüm düzenlemelere aykırı işlem ve eylemde bulunamaz (secundum legem kuralı). İkinci olarak, pozitif (olumlu) kanunilik işlevi yönünden ise idare, kendiliğinden harekete geçemez; idarenin eylem ve işlem yapabilmesi, kamu gücü ayrıcalıklarını kullanabilmesi için mutlaka önceden çıkarılmış bir kanuni dayanağın varlığı şarttır (intra legem kuralı).²

Türkiye’de 2017 Anayasa değişikliği ile benimsenen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, yürütme organının yapısını ve düzenleme yetkisini köklü biçimde dönüştürmüştür. Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri (CBK) rejiminin hukukumuza girmesiyle birlikte, idarenin kanuniliği ilkesinin ve yürütmenin türevsel (ikincil) düzenleme yetkisi kavramının yeniden ele alınması zaruriyeti doğmuştur. Bu çalışmanın temel problem cümlesini şu soru oluşturmaktadır: Güncel anayasal mimaride ve artan düzenleyici idari işlemlerde, idarenin kanuniliği ilkesi hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerini koruyacak derecede etkin uygulanmakta mıdır, yoksa çerçeve kanunlar ve yasal dayanağı belirsiz idari işlemler yoluyla bu ilke aşınmakta mıdır?

Çalışmanın hipotezi, idarenin kanuniliği ilkesinin yalnızca biçimsel bir kanun varlığı ile sağlanamayacağı; kanunun niteliksel olarak erişilebilir, öngörülebilir ve idarenin takdir yetkisini belirgin şekilde sınırlayan maddi hukuki güvenceleri içermesi gerektiği tezidir. Bu tez doğrultusunda, çalışmanın ilk bölümünde hukuk devleti ve kanuni idare ilkesinin anayasal temelleri incelenecek; ikinci bölümünde yürütmenin düzenleme yetkisinin sınırları tartışılacak; üçüncü bölümünde ise Danıştay ve Anayasa Mahkemesi’nin yakın tarihli, tam metni incelenmiş emsal içtihatları ışığında ilkenin yargısal uygulamasının derinlemesine bir tahlili yapılacaktır.

I. HUKUK DEVLETİ İLKESİNİN İDARE HUKUKUNDAKİ NORMATİF TEMELLERİ

A. Anayasa’nın 2. Maddesi Bağlamında Hukuk Devletinin Unsurları

1982 Anayasa’sının 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti’nin “insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devleti” olduğu hüküm altına alınmıştır. Anayasa Mahkemesi yerleşik içtihatlarında hukuk devletini; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlamaktadır.³

İdare hukuku bakımından hukuk devletinin vazgeçilmez unsurları şunlardır:
1. İdarenin Eylem ve İşlemlerinin Yargı Denetimine Tabi Olması: Anayasa m. 125/1 uyarınca idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.
2. Hukuki Güvenlik ve Belirlilik İlkesi: İdarenin işlemlerinde bireylerin geleceğini öngörebilmesi, hukuki kuralların açık, net, anlaşılır ve istikrarlı olması gerekir.
3. Kazanılmış Haklara Saygı ve Haklı Beklentilerin Korunması: İdarenin hukuka uygun işlemlerle bireyler lehine yarattığı hukuki durumları keyfi olarak geri almamasıdır.
4. İdarenin Mali Sorumluluğu: İdarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararları ödemekle yükümlü kılınmasıdır (Anayasa m. 125/son).

B. Anayasa’nın 8. ve 123. Maddeleri Ekseninde İdarenin Kanuniliği İlkesi

Hukuk devletinin idare alanındaki projeksiyonu olan idarenin kanuniliği ilkesi, Anayasanın iki temel hükmünde cisimleşmektedir. Anayasanın 8. maddesine göre; “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” Bu hüküm, yürütme organının faaliyetlerinin kanunlara aykırı olamayacağını (secundum legem) ve yürütmenin aynı zamanda bir “görev” olarak kanunları uygulamakla yükümlü olduğunu göstermektedir.⁴

Diğer taraftan, Anayasanın 123. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” kuralı, idarenin teşkilat yapısının ve üstlendiği kamu hizmeti görevlerinin ancak kanun koyucunun iradesiyle var olabileceğini emretmektedir. İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince, idari makamlar kendiliğinden bir kamu tüzel kişiliği kuramayacağı gibi, kanunun açıkça yetki vermediği bir alanda bireylerin hürriyet ve mülkiyet alanlarına müdahale eden idari yaptırımlar veya yükümlülükler de ihdas edemez.⁵

C. Normlar Hiyerarşisi ve İdarenin Yasal İdare Olma Zorunluluğu

Hukuk düzeni, Hans Kelsen’in normlar hiyerarşisi (Normenpyramide) teorisi uyarınca alt alta sıralanmış ve gücünü bir üst normdan alan kurallar bütününden oluşur. Türk hukuk sisteminde piramidin zirvesinde Anayasa yer almakta, onu kanunlar ve milletlerarası antlaşmalar izlemekte, daha altta ise yürütmenin düzenleyici işlemleri olan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yönetmelikler ve adsız düzenleyici işlemler konumlanmaktadır.

İdarenin “yasal idare” olma zorunluluğu, idarece tesis edilen bireysel veya düzenleyici her işlemin, normlar hiyerarşisine tam sadakat göstermesini gerektirir. Bir idari işlem, dayanağını aldığı yönetmeliğe; o yönetmelik dayandığı kanuna; kanun ise Anayasa’ya uygun olmak zorundadır. Bu zincirin herhangi bir halkasındaki kopukluk, işlemin yetki, sebep veya konu unsurları bakımından hukuka aykırı hale gelmesine ve iptal yaptırımıyla karşılaşmasına yol açar.⁶

II. İDARENİN DÜZENLEME YETKİSİNİN SINIRLARI VE KANUNİLİK İLKESİ İLE İLİŞKİSİ

A. Yürütmenin Asli ve Türevsel (Secundum Legem) Düzenleme Yetkisi Ayrımı

Klasik idare hukuku doktrininde yürütme organının düzenleme yetkisi, türevsel (ikincil / secundum legem) bir nitelik taşır. Kanunsuz düzenleme olmaz (nulla ordinatio sine lege) kuralı uyarınca, idare önceden yasama organı tarafından çıkarılmış bir kanun bulunmaksızın, doğrudan doğruya Anayasadan aldığı yetkiyle genel, soyut ve kişilik dışı kurallar koyamaz. İdarenin düzenleme yetkisi, kanunların uygulanmasını göstermek ve kanunların belirlediği genel çerçeveyi doldurmakla sınırlıdır.⁷

Yürütmenin asli (birincil / praeter legem) düzenleme yetkisi ise, kanuna dayanmaksızın doğrudan Anayasadan alınan yetkiyle, kanun boşluğu bulunan bir alanda ilk elden kural koyabilme iktidarıdır. 1982 Anayasa’sı, istisnai alanlar dışında yürütmeye asli bir düzenleme yetkisi tanımamıştır. İdare, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi, resim ve harç gibi mali yükümlülüklerin ihdası veya idari suç ve cezaların yaratılması gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken alanlarda hiçbir şekilde asli düzenleme yetkisi kullanamaz.⁸

B. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri Rejimi

2017 anayasa değişikliği ile hukukumuza giren Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri (CBK), yürütmenin düzenleme yetkisinde ikili bir yapı ortaya çıkarmıştır. Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.

Anayasa koyucu, CBK’ların kanunilik ilkesini zedelememesi için dört katmanlı bir normatif sınır çizmiştir:
1. Yasak Alan Sınırı: Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler CBK ile düzenlenemez.
2. Münhasır Kanun Alanı Sınırı: Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamaz.
3. Kanunlarda Açık Düzenleme Bulunması Sınırı: Kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz.
4. Çatışma Halinde Kanunun Üstünlüğü: CBK ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen belirli bir konuda sonradan bir kanun çıkarılırsa, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin o hükmü kendiliğinden yürürlükten kalkar.

Bu sınırlamalar göstermektedir ki, olağan dönem CBK’ları yürütmenin asli bir düzenleme aracı gibi görünse dahi, normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alan ve kanunilik ilkesine tabi olan düzenlemelerdir.⁹

C. Yönetmelikler, Tebliğler, Genelgeler ve Adsız Düzenleyici İşlemler

Anayasanın 124. maddesi uyarınca; “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.”

Yönetmelikler ve idarenin tebliğ, genelge, yönerge, talimat gibi “adsız düzenleyici işlemleri”, tamamen türevsel niteliktedir. İdare, bir yönetmelik veya genelge çıkarırken mutlaka üst norm olan bir kanuna veya CBK’ya dayanmak zorundadır. Üst normda yer almayan bir yükümlülüğün, bir kısıtlamanın veya idari yaptırımın alt norm niteliğindeki yönetmelik veya genelgelerle ihdas edilmesi, normlar hiyerarşisine ve idarenin kanuniliği ilkesine doğrudan aykırılık teşkil eder.¹⁰

III. GÜNCEL YARGI İÇTİHATLARI IŞIĞINDA KANUNİ İDARE İLKESİNİN UYGULAMA ANALİZİ

İdarenin kanuniliği ilkesinin teorik çerçevesi, ancak yüksek yargı organlarının somut uyuşmazlıklarda ortaya koyduğu yorum ve denetim ölçütleriyle gerçek anlamını kazanır. Bu bölümde, Yargı-MCP veritabanı üzerinden tam metinlerine ulaşılarak incelenen en güncel Danıştay ve Anayasa Mahkemesi kararları üzerinden ilkenin uygulaması tahlil edilmektedir.

A. İdari İşlemlerde Açık Yasal Dayanak Gösterme Zorunluluğu: Danıştay 6. Daire Kararı İncelemesi

İdarenin kanuniliği ilkesi, yalnızca işlemin nesnel hukukta bir yeri olmasıyla sınırlı değildir; idari makamların tesis ettikleri işlemlerde, bireyin savunma hakkını ve yargısal denetimin etkinliğini sağlamak amacıyla, işlemin yasal dayanağını açıkça belirtmelerini de zorunlu kılar.

1. Kararın Künyesi ve Maddi Olay (Olgu Örgüsü):
* Mahkeme: Danıştay 6. Daire Başkanlığı
* Esas No: 2022/259 | Karar No: 2023/5374 | Karar Tarihi: 30.05.2023
* Maddi Olay: İstanbul İli, Zeytinburnu İlçesi, caddesi üzerinde bulunan davacı tarafından belediye ile yapılan kira sözleşmesine dayanılarak işletilen büfenin, belediyece tahliye edilmesinin istenilmesine karşın tahliye edilmemesi üzerine; idarece büfenin 3 gün içinde yıkılarak kaldırılması, aksi takdirde yıkım işleminin Belediye tarafından yapılacağı ve masraflarının %20 fazlasıyla tahsil edileceğine ilişkin işlem tesis edilmiştir. İşlemin iptali istemiyle dava açılmıştır.¹¹

2. Hukuki Sorun:
İdarenin tesis ettiği yıkım ve tahliye işleminde, işlemin hangi kanunun hangi maddesine dayanılarak tesis edildiğinin açıkça gösterilmemesi ve idarenin savunma dilekçelerinde dahi bu yasal dayanağın somutlaştırılamaması, idarenin kanuniliği ilkesini ihlal eder mi?

3. Mahkemenin Gerekçesi ve Normatif Yorumu:
Danıştay 6. Dairesi, ilk derece mahkemesinin işlemi 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75. maddesi kapsamında değerlendirerek yetki unsuru yönünden verdiği iptal kararını sonucu itibarıyla onarken, idarenin kanuniliği ilkesine dair muazzam bir içtihat ilkesi ortaya koymuştur:

“Anayasanın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu ifade edilmektedir. Hukuk devletinin gereklerinden biri de İdarenin kanuniliği ilkesidir. Nitekim Anayasanın 8. maddesinde ‘Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.’ hükmü; 123. maddesinin 1. fıkrasında ise ‘İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.’ hükmü yer almaktadır. İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir. Farklı kanunlarda, birbirinden farklı olaylar ve bu olaylara uygulanacak farklı usuller öngörülmüştür. Dolayısıyla idarelerce bir işlem tesis edilirken, bu işlemin dayanağı yasal düzenlemenin somut olarak belirtilmesi, yargı yerince de bu husus dikkate alınarak bir inceleme yapılması gerekmektedir… Bu durumda; idarenin kanuniliği ilkesi uyarınca idari işlemlerin yasal dayanağının açık bir biçimde belirtilmesi gerekirken, yasal dayanağı belirtilmeden tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.”¹⁸

4. Doktriner Değerlendirme:
Danıştay 6. Dairesi’nin bu kararı, idare hukukunda “sebep unsuru” ile “kanunilik ilkesi” arasındaki kopmaz bağı gözler önüne sermektedir. İdare, bir büfenin yıkılması gibi bireyin çalışma ve mülkiyet hürriyetine doğrudan müdahale eden ağır bir yaptırımı uygularken, genel bir “kamu gücü” söyleminin arkasına sığınamaz. İşlemin dayanağı 3194 sayılı İmar Kanunu m. 32/42 mi, 775 sayılı Gecekondu Kanunu m. 18 mi, yoksa 2886 sayılı Kanun m. 75 mi olduğu işlem metninde kuşkuya yer bırakmayacak şekilde açıklanmalıdır. Yasal dayanağı gösterilmeyen işlem, muhatabı bakımından öngörülemez ve keyfi bir müdahale niteliği taşıyacağından, salt bu biçimsel eksiklik dahi işlemin iptalini gerektirir.

B. İdari Yaptırımlarda (Kabahatlerde) Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesi: Anayasa Mahkemesi Kararı Tahlili

İdarenin kanuniliği ilkesinin en katı ve toleranssız uygulandığı alan, idari yaptırımlar (idari para cezaları, faaliyetten men, yıkım, disiplin cezaları) alanıdır. Anayasanın 38. maddesinde güvence altına alınan “suçta ve cezada kanunilik ilkesi”, ceza hukuku kadar idari yaptırımlar hukuku bakımından da geçerlidir.

1. Kararın Künyesi ve Maddi Olay (Olgu Örgüsü):
* Mahkeme: Anayasa Mahkemesi (Birinci Bölüm)
* Başvuru No: 2022/19577 | Karar Tarihi: 20.05.2026 | Sonuç: Esas (İhlal)
* Maddi Olay: Başvurucu şirkete ait üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezinde dondurulmuş şekilde saklanan embriyoların, başka bir merkeze nakli sırasında kaybolması üzerine; Sağlık Bakanlığı Teftiş Kurulu raporu doğrultusunda, Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları Yönetmeliği’nin ek 17 Müeyyide Formu’nun 22. sırasındaki hıza dayanılarak başvurucuya 2019 yılı haziran ayı brüt hizmet gelirinin binde beşi oranında (41.609,88 TL) idari para cezası verilmiştir. Sulh Ceza Hakimliklerince itirazlar reddedilmiş ve tüketilen yargı yolları üzerine bireysel başvuruda bulunulmuştur.¹²

2. Hukuki Sorun:
Kanunda açıkça bir idari para cezası yaptırımı öngörülmeyen bir eylem için, sadece Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan bir Yönetmelik hükmüne (Müeyyide Formu’na) dayanılarak idari para cezası verilmesi, Anayasa’nın 38. maddesindeki suçta ve cezada kanunilik ilkesini ihlal eder mi?

3. Mahkemenin Gerekçesi ve Normatif Yorumu:
Anayasa Mahkemesi, suçta ve cezada kanunilik ilkesinin idari yaptırımlardaki uygulama genişliğini ve yürütmenin alt normlarla yaptırım ihdas edemeyeceğini şu çarpıcı ifadelerle hükme bağlamıştır:

“Anayasa’nın ‘Suç ve cezalara ilişkin esaslar’ başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir… Suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği iddiasının değerlendirilebilmesi için önemlidir. Başvurucuya uygulanan idari yaptırımın dayanağını Yönetmelik’in ek 17 Müeyyide Formu oluşturmaktadır. Hâkimliğin idari para cezasına itirazın reddine dair kararının gerekçesinde atıfta bulunulan Kanun hükümleri incelendiğinde başvurucuya uygulanan idari yaptırıma ilişkin eylem ve cezaların açıkça belirtilmediği görülmektedir… Sonuç olarak başvurucu hakkındaki idari yaptırımın çerçevesi kanunla çizilmemiş yönetmelik hükmüne dayalı olarak verilmesi nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.”¹⁹

4. Doktriner Değerlendirme:
Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesi ile Anayasa’nın 38. maddesi arasındaki mükemmel uyumu göstermektedir. Kabahatler Kanunu m. 4 uyarınca; kabahat oluşturan fiilin çerçevesi kanunda açıkça çizilmek kaydıyla içeriğinin alt düzenleyici işlemlerle doldurulması mümkün ise de; yaptırımın türü, süresi ve miktarı ancak ve ancak KANUNLA belirlenebilir. İdare, denetim ve düzenleme yetkisine sahip olduğu bir sektörde (sağlık, ulaşım, enerji vb.), kanunda parasal bir ceza karşılığı öngörülmemişse, kendi çıkardığı yönetmelik eklerine “müeyyide formu” koyarak ciro üzerinden para cezası kesemez. Bu durum, yürütmenin yasama yetkisini gasp etmesi anlamına gelir ve kanuni idare ilkesinin kökünden sarsılmasıdır.

C. Düzenleyici İşlemlerde Yetki ve Normlar Hiyerarşisi Tartışması: Danıştay 8. Daire Kararı ve Muhalefet Şerhlerinin Doktriner Değeri

İdarenin düzenleyici işlemlerinde normlar hiyerarşisi ve kanunilik ilkesinin sınırları, Danıştay kararlarında sıklıkla çok sesli doktriner tartışmalara sahne olmaktadır. Yüksek Mahkeme kararlarındaki muhalefet şerhleri (karşı oylar), kanunilik ilkesinin korunması bakımından muazzam bilimsel hazinelerdir.

1. Kararın Künyesi ve Maddi Olay (Olgu Örgüsü):
* Mahkeme: Danıştay 8. Daire Başkanlığı
* Esas No: 2019/6595 | Karar No: 2023/1842 | Karar Tarihi: 10.04.2023
* Maddi Olay: Davacı şirket tarafından, Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliği’nin belirli maddelerinin (bölgesellik kuralı ve buna bağlı yaptırımların) iptali istenilmiştir. İdare Mahkemesi ve Bölge İdare Mahkemesi davanın reddine karar vermiştir.¹³

2. Hukuki Sorun:
Büyükşehir belediyesinin ulaşım planlaması yapma ve takdir yetkisine dayanarak yönetmelikle bölgesellik kuralı getirmesi ve buna aykırılık halinde yaptırımlar öngörmesi normlar hiyerarşisine ve kanunilik ilkesine uygun mudur?

3. Kararın Çoğunluk Görüşü ve Muhalefet Şerhlerinin (Karşı Oy) Tahlili:
Danıştay 8. Dairesi çoğunluk görüşüyle temyiz istemini reddedip onama kararı vermişse de, kararda yer alan Karşı Oy (X-), idare hukukunda normlar hiyerarşisi ve idari yaptırımların kanuniliği konusunda adeta bir manifesto niteliğindedir:

“Hukuk düzeninde normlar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta; daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler getiremeyeceği gibi bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamaması gerekmektedir. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca, normlar hiyerarşisinde kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden sonra gelen ve idarelerin, takdir yetkisini kullanarak yaptıkları yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenleyici işlemler, bir üst hukuk kuralının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla açıklayıcı hükümler taşıyan, dayanağı mevzuatta yer alan hükümlere aykırı düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir… Bir fiilin idarî yaptırıma konu edilebilmesi için, bu fiil kanunda açıkça tanımlanmalı veya kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve kuralın içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle doldurularak bu fiilin idarî yaptırımı gerektirdiği ortaya konulmalı, bir fiil nedeniyle uygulanacak yaptırımın türü, süresi ve miktarı ise kanunla belirlenmelidir. Belirli normların sadece kanunlarla düzenlenebileceğini öngören kanunilik ilkesi, ceza hukukunda olduğu gibi idarî yaptırımlarda da uygulanması zorunlu olan bir ilkedir.”²⁰

4. Doktriner Değerlendirme:
Danıştay 8. Dairesi’ndeki karşı oy yazısı, idarenin takdir yetkisi ile kanunilik ilkesi arasındaki sarsılmaz sınırı mükemmel özetlemektedir. İdare, “kamu yararı”, “trafik düzeni” veya “hizmet gerekleri” gibi soyut gerekçelerle dahi olsa, kanunda açıkça öngörülmeyen bir kısıtlamayı veya idari yaptırımı kendi yönetmeliğiyle var edemez. Normlar hiyerarşisi, alt normun üst norma sadece aykırı olmamasını değil, aynı zamanda üst normdan varlık ve dayanak almasını gerektirir. Üst normda dayanağı olmayan bir yönetmelik kuralı, yetki ve konu unsurları yönünden sakattır.

IV. DOKTRİNER TARTIŞMALAR VE KANUNİ İDARE İLKESİNİN AŞINMA RİSKLERİ

A. Çerçeve Kanunlar (Skeleton Legislation) ve İdareye Geniş Takdir Yetkisi Bırakılması

Modern idare hukukunda kanuni idare ilkesinin karşı karşıya kaldığı en büyük tehditlerden biri, yasama organının teknik ve karmaşık alanlarda “çerçeve kanunlar” (skeleton legislation / lois cadres) çıkararak, düzenleme yetkisinin neredeyse tamamını yürütmeye ve idareye devretmesidir. Kanun koyucu, sadece genel bir amaç veya kurum adı zikredip, “uygulamaya ilişkin usul ve esaslar bakanlıkça/kurumca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir” şeklinde torba yetki devirleri yaptığında, kanuni idare ilkesi biçimsel bir kabuğa dönüşmektedir.

Doktrinde haklı olarak belirtildiği üzere; yasama organı, temel hak ve özgürlükleri, ticari hayatı veya meslek icrasını ilgilendiren konularda temel ilkeleri, çerçeveyi, kriterleri ve sınırları bizzat kanun metninde tayin etmek zorundadır. Aksi takdirde, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi (Anayasa m. 7) ihlal edilmiş olur ve idare, kanun uygulayıcısı olmaktan çıkıp “kanun koyucu” konumuna yükselir.¹⁴

B. Hukuki Güvenlik, Belirlilik ve Öngörülebilirlik İlkelerinin İhlali

Anayasa Mahkemesi ve AİHM içtihatlarında vurgulandığı üzere, bir kanunun yalnızca şeklen var olması hukuk devleti için yeterli değildir; kanunun niteliksel olarak da erişilebilir, belirgin ve öngörülebilir olması gerekir (quality of law). Hukuki belirginlik ilkesi, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirir.¹⁵

İdarenin yasal dayanağı belirsiz, muğlak veya sürekli değişen alt düzenleyici işlemlerle (tebliğ, genelge, ilke kararı) bireylere yükümlülükler yüklemesi, bireylerin geleceğe yönelik planlama yapma imkanını ortadan kaldırır. Hukuk güvenliği, devletin eylem ve işlemlerinde bireyde haklı bir güven duygusu yaratmasını emreder. Kanuni idare ilkesinden sapılması, bu güven duygusunu zedeleyerek keyfiliğe kapı aralar.¹⁶

C. Kazanılmış Hakların Korunması ve İdari İstikrarın Sağlanması

İdarenin kanuniliği ilkesi ile idari istikrar ilkesi zaman zaman çatışma yaşayabilir. İdarenin geçmişte hukuka aykırı olarak tesis ettiği ancak birey lehine sonuç doğuran (örneğin bir ruhsat veya unvan verilmesi) bir işlemi, “kanunilik ilkesini sağlama” gerekçesiyle yıllar sonra geri alması veya kaldırması, kazanılmış hak ve haklı beklenti doktrinleri ile sınırlandırılmıştır.

Danıştay’ın yerleşik içtihatlarına göre idare, yokluk, açık hata veya ilgilinin hilesi (müdeleyken) halleri hariç olmak üzere, hukuka aykırı dahi olsa birey lehine hak doğuran idari işlemlerini ancak dava açma süresi (60 gün) içinde geri alabilir. Bu sürenin geçmesinden sonra işlemin geri alınması, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerini ihlal eder. Dolayısıyla kanuni idare ilkesi, mutlak ve sınırsız bir geriye yürüme yetkisi vermez; hukuk devletinin diğer alt ilkeleriyle dengelenmek zorundadır.¹⁷

SONUÇ VE DE LEGE FERENDA ÖNERİLER

Hukuk devleti ilkesi ve onun idare hukukundaki kalbi olan idarenin kanuniliği ilkesi, idari otoritenin sınırlandırılmasının ve birey haklarının korunmasının en evrensel teminatıdır. Yargı-MCP üzerinden tam metinleriyle incelediğimiz güncel Danıştay ve Anayasa Mahkemesi kararları, yüksek yargının bu ilkeyi koruma konusundaki hassasiyetini ve tavizsiz tutumunu açıkça ortaya koymaktadır.

Danıştay 6. Dairesi’nin 2023/5374 sayılı kararı, idarenin her işleminde yasal dayanağını açıkça somutlaştırma zorunluluğunu “idarenin kanuniliği” ilkesinin doğrudan bir gereği olarak tescil etmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin 2026 tarihli 2022/19577 sayılı kararı ile Danıştay 8. Dairesi’nin 2023/1842 sayılı kararındaki muhalefet şerhi ise; idari yaptırımların ve özgürlük sınırlamalarının asla yönetmelik, tebliğ veya genelge gibi ikincil düzenlemelerle ihdas edilemeyeceğini, “suçta ve cezada kanunilik” ilkesinin idarenin tüm cezai ve yaptırımsal işlemlerine kalkan olduğunu şüpheye yer bırakmayacak biçimde mühürlemiştir.

Çalışmanın hipotezi doğrulanmıştır: İdarenin kanuniliği ilkesi, yürütme organının salt “kamu yararı” veya “hizmet gereği” argümanlarıyla aşabileceği şekli bir kural değil; normlar hiyerarşisine tam sadakati ve kanunun maddi belirginliğini gerektiren emredici bir anayasal güvencedir.

Bu tespitler ışığında, Türk idare hukukunun geleceği ve hukuk devletinin güçlendirilmesi amacıyla şu de lege ferenda (olması gereken hukuk) önerileri sunulmaktadır:

1. İdari İşlemlerde Yasal Dayanak Gösterme Zorunluluğu Kanunlaşmalıdır: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) veya çıkarılacak genel bir “İdari Usul Kanunu” metninde; idarece tesis edilen tüm bireysel ve düzenleyici işlemlerde işlemin hukuki ve yasal dayanağının (kanun adı, maddesi ve fıkrası) açıkça gösterilmesi zorunluluk haline getirilmeli, yasal dayanağı gösterilmeyen işlemlerin şekil ve sebep unsurları yönünden mutlak iptal sebebi sayılacağı hüküm altına alınmalıdır.
2. Çerçeve Kanun ve Torba Yetki Devirlerine Sınır Getirilmelidir: Yasama organı, idareye düzenleme yetkisi veren kanun maddelerini sevk ederken, düzenlemenin temel ilkelerini, sınırlarını ve özellikle idari yaptırım öngörülecekse cezanın alt ve üst limitlerini bizzat kanun metninde belirlemeli; ucu açık torba yetki devirlerinden vazgeçilmelidir.
3. Adsız Düzenleyici İşlemlerin Resmi Gazete’de İlanı Zorunluluğu: İdarenin tebliğ, genelge, ilke kararı, yönerge gibi adsız düzenleyici işlemlerle bireylere yükümlülük getirmesinin önüne geçmek amacıyla, hukuki sonuç doğuran tüm düzenleyici işlemlerin Resmi Gazete’de yayımlanması koşulu getirilmeli; yayımlanmayan genelgelerin muhataplarına karşı hüküm ifade etmeyeceği normatif hale getirilmelidir.
4. İdari Yaptırımlarda Kanunilik Denetimi Sıkılaştırılmalıdır: Anayasa Mahkemesi ve Danıştay içtihatları doğrultusunda, idari makamların kendi çıkardıkları yönetmelik ekleriyle veya idari kararlarla idari para cezası, faaliyetten men veya yıkım gibi yaptırımlar uygulamasına kesinlikle müsamaha gösterilmemeli; bu tür işlemler mahkemelerce resmen (re’sen) kanunilik ilkesine aykırılıktan iptal edilmelidir.

KAYNAKÇA

• AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil: Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2022.
• ATAY, Ender Ethem: İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2021.
• GÖZLER, Kemal: İdare Hukuku (Cilt I – II), Ekin Yayınevi, Bursa, 2021.
• GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut: İdare Hukuku (Cilt I: Genel Esaslar), Turhan Kitabevi, Ankara, 2020.
• GÜNDAY, Metin: İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 2020.
• KELSEN, Hans: Saf Hukuk Kuramı, (Çev. Ertuğrul Uzun), Nora Kitap, İstanbul, 2016.
• ONAR, Sıddık Sami: İdare Hukukunun Umumi Esasları (Cilt I – III), İsmail Akgün Matbaası, İstanbul, 1966.
• TAN, Turgut: İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2022.
• Anayasa Mahkemesi, 1. Bölüm, Başvuru No: 2022/19577, Karar Tarihi: 20.05.2026 (Yargı-MCP / AYM Kararlar Bilgi Bankası).
• Anayasa Mahkemesi, Norm Denetimi, E. 2019/9, K. 2019/27, Karar Tarihi: 11.04.2019.
• Anayasa Mahkemesi, Norm Denetimi, E. 2020/87, K. 2022/44, Karar Tarihi: 21.04.2022.
• Danıştay 6. Daire Başkanlığı, Esas No: 2022/259, Karar No: 2023/5374, Karar Tarihi: 30.05.2023 (Yargı-MCP / Danıştay Bilgi Bankası).
• Danıştay 8. Daire Başkanlığı, Esas No: 2019/6595, Karar No: 2023/1842, Karar Tarihi: 10.04.2023 (Yargı-MCP / Danıştay Bilgi Bankası).

DİPNOTLAR