ÇED Rejimi: Kümülatif Etki ve İvedi Yargılamada Süreler

Kısa Özet
Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED), gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevre üzerinde doğurabileceği olumsuz etkilerin önceden tespit edilerek önlenmesi veya kabul edilebilir seviyelere indirilmesi amacıyla öngörülen, önleyici çevre koruma (ihtiyat) ilkesinin en temel idari aracıdır. Anayasa’nın 56. maddesinde güvence altına alınan sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı ile teşebbüs ve kalkınma özgürlüğü arasındaki normatif denge, “sürdürülebilir kalkınma” ilkesi çerçevesinde ÇED süreçleriyle somutlaştırılmaktadır. Çevre Kanunu’nun 10. maddesi uyarınca ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararı alınmaksızın projelere hiçbir idari izin, onay, teşvik veya yapı ruhsatı verilememesi, müesseseye bir “kurucu ön şart” niteliği kazandırmaktadır. ÇED kararlarının yargısal denetiminde idari yargı yerlerinin karşılaştığı en temel doktriner sorunlar, dar ve tekil proje incelemesini aşan “kümülatif etki değerlendirmesi” (cumulative impact assessment) zorunluluğu, ihtisas gerektiren teknik uyuşmazlıklarda bilirkişi heyetinin uzmanlık teşkili ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 20/A maddesinde düzenlenen “İvedi Yargılama Usulü”nün katı süre ve usul kurallarıdır. Bu makalede, ÇED kararlarının hukuki doğası ve idari yaptırımlardan farklılaşan önleyici yapısı incelenmiş; bilhassa Danıştay 6. Dairesi’nin akarsu havzalarında kümülatif etki analizi yapılmadan ve flora-fauna uzmanı bulunmayan heyetlerce hazırlanan eksik bilirkişi raporlarına dayanılarak hüküm kurulamayacağına ilişkin 15.04.2021 tarihli kararı ile ivedi yargılama usulünde dava açma süresinin 30 gün olduğu ve İYUK m. 11 uyarınca üst makama yapılan başvuruların bu süreyi kesmeyeceğine ilişkin 14.06.2022 tarihli ilke kararı derinlemesine analiz edilmiştir.

Kısa Cevap

Çevresel Etki Değerlendirmesi bir formalite ya da sıradan bir izin değil, projenin çevresel sonuçlarının önceden ve bütüncül olarak ölçüldüğü karar sürecidir; usulüne uygun yürütülmeyen ÇED süreci işlemi sakatlar. Değerlendirmenin yalnızca tekil proje üzerinden yapılması yeterli değildir; aynı havzada veya bölgede yer alan diğer projelerle birlikte doğuracağı kümülatif etkinin de incelenmesi gerekir. ÇED uyuşmazlıklarında ayrıca süre rejimi farklıdır: bu davalar İYUK m. 20/A kapsamında ivedi yargılama usulüne tabidir ve dava açma süresi altmış gün değil otuz gündür.

1. Giriş: Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Müessesesinin Doğası, İhtiyat İlkesi ve Sürdürülebilir Kalkınma

Modern idare hukukunda devletin en temel anayasal görevlerinden biri, kamu düzeninin klasik unsurları (güvenlik, dirlik-esenlik, genel sağlık) yanında “çevresel kamu düzeni”ni korumak, ekosistemin sürdürülebilirliğini sağlamak ve gelecek nesillerin yaşam hakkını güvence altına almaktır. 1982 Anayasası’nın 56. maddesinde yer alan “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir” kükmü, devlete hem negatif (bozucu eylemlerden kaçınma) hem de pozitif (düzenleyici ve denetleyici mekanizmaları kurma) yükümlülükler yüklemektedir. Ancak aynı Anayasa, 48. maddesi ile teşebbüs hürriyetini ve mülkiyet hakkını da teminat altına alarak devletin ekonomik kalkınmayı, yatırımları ve sanayileşmeyi teşvik etmesini öngörmüştür. Salt ekonomik büyüme odaklı kalkınma anlayışı ile mutlak korumacılığa dayanan çevre anlayışı arasındaki bu normatif çatışma, çağdaş çevre hukukunun temel taşı olan “sürdürülebilir kalkınma” (sustainable development) ilkesi ile aşılmaktadır. Sürdürülebilir kalkınma; bugünkü nesillerin ihtiyaçlarını karşılarken gelecek nesillerin kendi ihtiyaçlarını karşılama olanaklarını tehlikeye atmayan, ekonomik ile ekolojik değerler arasında adil bir denge kuran anayasal bir sentezdir.

Sürdürülebilir kalkınma ilkesinin hayata geçirilmesinde kullanılan en hayati enstrüman ise Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) rejimidir. 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 2. maddesinde ÇED; “Gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar” olarak tanımlanmıştır. Bu tanım, ÇED sürecinin salt bir belge hazırlama veya bürokratik onay mekanizması olmadığını; projenin fikir aşamasından başlayarak inşaat, işletme ve işletme sonrası rehabilitasyon aşamalarını da kapsayan sürekli ve dinamik bir “önleyici çevre koruma” (ihtiyat ilkesi – precautionary principle) süreci olduğunu ortaya koymaktadır.

İhtiyat ilkesi gereğince idare, bilimsel kesinliğin bulunmadığı veya çevresel risklerin tam olarak öngörülemediği durumlarda, zararın gerçekleşmesini beklemeksizin önleyici tedbirleri almakla yükümlüdür. Bu bağlamda Çevre Kanunu’nun 10. maddesi, ÇED müessesesine idari usul hukukunda eşine az rastlanır bir “kurucu ön şart” ve “mutlak engelleyici idari işlem” gücü tanımıştır. Anılan maddeye göre; “Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.”

Bu normatif düzenleme, ÇED kararlarını diğer tüm idari izin, ruhsat, imar planı değişikliği, teşvik ve ihalelerin “ön koşulu” haline getirmektedir. ÇED süreci olumlu sonuçlanmamış bir proje için imar planı onaylanamaz, orman veya mera izni verilemez, inşaat ruhsatı düzenlenemez. Bu yönüyle ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararları, idare hukukunun klasik işlem teorisinde “çift taraflı (yatırımcı lehine hak doğuran ancak çevredeki bireyler ve ekosistem üzerinde doğrudan etki uyandıran) kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler” statüsündedir. ÇED kararlarının yargısal denetimi, bu nedenle sadece bir projenin akıbetini değil, havzanın ekolojik geleceğini, yöre halkının mülkiyet ve yaşam hakkını ve devletin hukuk devleti ilkelerine bağlılığını belirleyen çok katmanlı bir idari yargısal faaliyettir.

2. ÇED Sürecinde Kümülatif Etki Değerlendirmesi ve İhtisas Birimlerinin Yargısal Denetimi

ÇED kararlarının idari yargı yerlerince (İdare Mahkemeleri ve temyiz mercii olarak Danıştay 6. Dairesi) denetlenmesi, klasik bir şekil ve yetki incelemesinin çok ötesinde, derin bir bilimsel ve teknik ihtisas denetimini gerektirir. Çevre Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğü ile Valilikler tarafından tesis edilen ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararlarının iptali davalarında yargı yerleri, ÇED Yönetmeliği’nin Ek-III bölümünde yer alan “ÇED Genel Formatı” uyarınca raporun bilimsel yeterliliğini irdelemek zorundadır. Bu irdelemenin merkezinde ise son yıllarda idari yargı içtihatlarının en kritik normatif kriteri haline gelen “Kümülatif Etki Değerlendirmesi” (Cumulative Impact Assessment) müessesesi yer almaktadır.

2.1. Tekil Proje Denetiminden Havza Bazlı Kümülatif Etki Denetimine Geçiş

Klasik ÇED yaklaşımında yatırımcı, yalnızca kendi projesinin (örneğin tek bir hidroelektrik santralinin – HES, rüzgar enerjisi santralinin – RES veya maden ocağının) etki alanını esas alarak hava kirliliği, su tüketimi, gürültü ve hafriyat hesaplamaları yapmakta idi. Ancak ekolojik sistemler, sınırları idari parsellerle çizilmiş kapalı kutular değildir. Bir akarsu havzası, bir orman ekosistemi veya bir tarım ovası üzerinde aynı anda veya art arda planlanan çok sayıda projenin tekil (bireysel) etkilerinin her biri mevzuattaki sınır değerlerin altında kalsa dahi, bu etkilerin toplamı, etkileşimi ve zaman içindeki birikimi ekosistemin “taşıma kapasitesini” (carrying capacity) aşarak geri dönülmez ekolojik yıkımlara yol açabilir.

İşte bu nedenle Danıştay 6. Dairesi ve İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK), sürdürülebilir kalkınma ilkesinin gereği olarak “Kümülatif Etki” kavramını yargısal denetimin vazgeçilmez bir unsuru haline getirmiştir. Kümülatif etki; değerlendirmeye tabi tutulan projenin, aynı su kaynağı, havza veya yakın bölgede mevcut, inşa halinde veya planlama aşamasında olan diğer projelerle birlikte ekosistem (flora, fauna, yer altı ve yüzey suları, toprak yapısı, sosyal yaşam) üzerinde yarattığı toplam, birleşik ve sinerjik etkidir.

Bir hidroelektrik santrali projesinin ÇED raporunda, akarsu üzerine bırakılacak “can suyu” (çevresel akış) miktarı tek başsına o HES için yeterli görünebilir. Ancak aynı akarsu (örneğin Harşit Çayı veya İkizdere) üzerinde planlanan veya işletilen 8-10 adet HES projesi bulunuyorsa, akarsuyun doğal yatağında akış mekanizması tamamen kaybolmakta, su tünellere alınmakta ve sucul ekosistem bir bütün olarak yok olma tehlikesiyle karşı karşıya kalmaktadır. Bu durumda, her bir projenin ÇED raporunda diğer projelerle birlikte kümülatif su dengesi, flora-fauna geçiş koridorları ve hafriyat yükü analiz edilmediği sürece, tesis edilen ÇED Olumlu kararı hukuka aykırı hale gelecektir. İdari yargı yerleri, idarenin ve yatırımcının “ÇED formatında bu yönde açık bir başlık yoktur” şeklindeki savunmalarına itibar etmemekte; Çevre Kanunu’nun esası ve sürdürülebilir yaşam ilkesi uyarınca kümülatif etki değerlendirmesinin somut teknik verilerle yapılmasını zorunlu tutmaktadır.

+-----------------------------------------------------------------------------------+
|                     AKARSU HAVZASINDA KÜMÜLATİF ETKİ ANALİZİ                      |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
|                                                                                   |
|  [HES Projesi - 1] -----                                                         |
|  (Tekil Etki: %15)                                                               |
|                           +---> [HAVZA TOPLAM YÜKÜ] ---> [EKOSİSTEM TAŞIMA        |
|  [HES Projesi - 2] ------/      (Kümülatif Etki: %85)     KAPASİTESİ AŞIMI!]      |
|  (Tekil Etki: %25)       /                                                        |
|                         /       * Sonuç: Tek başına mevzuata uygun her proje,     |
|  [Diğer Projeler (3-9)]         birlikte değerlendirilmediğinde havzayı yok eder. |
|  (Tekil Etki: %45)              * Hukuki Yaptırım: ÇED Olumlu Kararının İptali!   |
|                                                                                   |
+-----------------------------------------------------------------------------------+

2.2. Bilirkişi İncelemesinin Uzmanlık Teşkili ve Re’sen Araştırma İlkesi

ÇED davalarında hukuki denetimin kaderi, büyük ölçüde mahkemece atanan bilirkişi heyetinin raporuna bağlıdır. 2577 sayılı İYUK’un 31. maddesinin atfıyla 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun (HMK) 266. ve devamı maddeleri uyarınca, çözümü hukuk dışında özel ve teknik bilgiyi gerektiren hallerde bilirkişi oyuna başvurulur. İdari yargılamaya egemen olan “re’sen araştırma ilkesi” gereğince, ÇED kararlarının denetiminde bilirkişi heyetinin oluşturulması salt tarafların talebine bırakılamaz; mahkeme uyuşmazlığın niteliğini dikkate alarak heyeti res’en ve eksiksiz teşkil etmekle yükümlüdür.

Nihai ÇED raporları; çevre, jeoloji, hidroloji, ziraat, orman, maden mühendisleri, şehir plancıları, biyologlar, sosyologlar ve flora-fauna (bitki ve hayvan bilimi) uzmanlarından oluşan onlarca kişilik interdisipliner kadrolar tarafından aylarca süren saha çalışmaları sonucunda hazırlanmaktadır. Dolayısıyla, bu denli kapsamlı ve çok disiplinli bir idari işlemin yargısal denetimini yapacak bilirkişi heyetinin de, uyuşmazlığın esasını teşkil eden temel alanları kapsayacak uzmanlık çeşitliliğine sahip olması zorunludur.

Danıştay 6. Dairesi’nin yerleşik içtihatlarına göre; özellikle baraj, HES, madencilik veya rüzgar enerjisi projelerinde “flora ve fauna uzmanı” (biyolog/botanikçi/zoolog) ile “hidroloji uzmanı” yer almaksızın salt çevre, ziraat veya orman mühendislerinden oluşturulan bir heyetle yapılan inceleme eksik inceleme niteliğindedir. Bir bilirkişi heyeti raporunda “Heyetimizde fauna ve flora uzmanı bulunmadığından ÇED raporunun biyolojik çeşitlilik ve sucul canlılar kısmına ilişkin değerlendirme yapılamamıştır” şeklinde bir şerh düşülmüşse veya bu alanlar hiç incelenmeden “projenin çevreye olumsuz etkisi kabul edilebilir düzeydedir” denilerek genel bir sonuca varılmışsa, bu rapor hükme esas alınamaz. İdare Mahkemesi’nin eksik uzmanlıklı bir rapora dayanarak davanın reddine karar vermesi, bozma sebebidir. Mahkemece yapılması gereken, tarafların iddialarını ve ÇED raporundaki taahhütleri karşılayacak nitelikte, eksik uzmanlık dallarından (özellikle flora-fauna ve hidroloji) akademisyenlerin de katılımıyla yeni bir heyet oluşturarak yeniden keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırmaktır.

3. ÇED Uyuşmazlıklarında İvedi Yargılama Usulü (İYUK m. 20/a) ve Süre Rejimi

ÇED süreçleri, doğası gereği büyük maliyetli altyapı, enerji, sanayi ve madencilik yatırımlarını ilgilendirmektedir. Bu projelerle ilgili açılan iptal davalarının yıllarca sürmesi, hem kamu yatırımlarının gecikmesine ve ekonomik kayıplara yol açmakta hem de çevresel riskler karşısında hukuki belirlenmezliği artırmaktadır. Bu ikili sakıncayı gidermek ve hak arama hürriyeti ile kamusal yatırım ihtiyacı arasındaki dengede yargısal sürati sağlamak amacıyla, 6552 sayılı Kanun ile 2577 sayılı İYUK’a “İvedi Yargılama Usulü” başlıklı 20/A maddesi eklenmiştir.

3.1. İvedi Yargılama Usulünün Kapsamı ve 30 Günlük Dava Açma Süresi

İYUK m. 20/A-1(e) bendi uyarınca; “2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca, idari yaptırım kararları hariç çevresel etki değerlendirmesi sonucu alınan kararlar” hakkında ivedi yargılama usulü uygulanır. İdari yaptırımlar (çevre cezaları) genel yargılama usulüne tabi iken; ÇED Olumlu, ÇED Gerekli Değildir, ÇED Olumsuz veya ÇED Gereklidir kararlarına karşı açılan tüm iptal davaları ivedi yargılamaya tabidir.

İvedi yargılama usulünün süre ve usul rejimi, genel idari yargılama usulünden köklü şekilde farklıdır:
1. Dava Açma Süresi (30 Gün): İYUK m. 7’de düzenlenen 60 günlük genel dava açma süresi burada geçerli değildir. İYUK m. 20/A-2(a) bendi uyarınca ÇED kararlarına karşı dava açma süresi otuz (30) gündür.
2. Sürenin Başlangıcı (İlan ve Öğrenme): ÇED kararları, ÇED Yönetmeliği uyarınca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Valiliklerin internet sitelerinde ve askı yoluyla (köy muhtarlıkları, kaymakamlıklar vs.) halka duyurulur (ilan edilir). İYUK m. 8 uyarınca süre, ilanı izleyen günden itibaren başlar. Ancak idarenin usulüne uygun bir ilan yapmadığı veya davacıların proje alanında yaşamasına rağmen ilandan haberdar olamadığı durumlarda Danıştay, iyiniyet kuralları çerçevesinde davacının işlemi “öğrenme tarihini” sürenin başlangıcı olarak kabul etmektedir. Davacı idareye bir dilekçe yazarak işlemin tarih ve sayısını zikretmişse, en geç o dilekçe tarihinde işlemden haberdar olduğu kabul edilir ve 30 günlük süre bu tarihten işler.
3. Savunma Süresi ve Savunmaya Cevap: İvedi yargılamada ilk savunma süresi 15 gün olup, bu süre en fazla 15 gün uzatılabilir (İYUK m. 20/A-2/c). En önemlisi, İYUK m. 16’daki cvevaplaşma (ikinci dilekçeler) aşaması kaldırılmıştır (İYUK m. 20/A-2/d). Davalı idarenin savunması alındıktan sonra dosya tekemmül eder ve mahkemece en geç 1 ay içinde karar verilir.

+-----------------------------------------------------------------------------------+
|               İYUK m. 20/A İVEDİ YARGILAMA USULÜ SÜRE REJİMİ                      |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
|                                                                                   |
|  [ÇED Kararı İlanı / Öğrenme]                                                     |
|        |                                                                          |
|        +--- (30 GÜN) ---> [İdare Mahkemesinde Dava Açılması]                      |
|                                 |                                                 |
|                                 +--- (15 GÜN) ---> [İdarenin Savunması]           |
|                                                          |                        |
|   * DİKKAT: İYUK m. 11 Başvurusu Süreyi KESMEZ!          +--> [Dosya Tekemmül]    |
|   * Cevaplaşma (2. Dilekçeler) Yoktur!                              |             |
|   * Temyiz Süresi: 15 Gündür.                                       v             |
|   * Karar Düzeltme Yolu KAPALIDIR (Danıştay Kesin Karar Verir). [MAHKEME KARARI]  |
|                                                                                   |
+-----------------------------------------------------------------------------------+

3.2. İYUK m. 11 Atfının Uygulanmazlığı ve Süre Aşımı Riski

İvedi yargılama usulünde avukatların ve davacıların en sık hataya düştüğü ve hak kayıplarına uğradığı husus, İYUK’un 11. maddesinde düzenlenen “üst makama başvuru” müessesesinin dışlanmış olmasıdır. Genel idari yargılama usulünde ilgililer, dava açma süresi içinde idari işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını, değiştirilmesini veya yeni bir işlem yapılmasını üst makamdan (yoksa işlemi yapan makamdan) talep edebilirler. Bu başvuru, işlemekte olan dava açma süresini durdurur (keser). İdare 30 gün içinde cevap vermezse başvuru reddedilmiş sayılır (zımni ret) ve kalan dava açma süresi yeniden işlemeye başlar.

Oysa İYUK m. 20/A-2(b) bendi çok net bir istisna getirmiştir: “Bu Kanunun 11 inci maddesi hükümleri uygulanmaz.”

Bu kuralın pratik sonucu şudur: ÇED Olumlu kararını öğrenen bir yurttaş veya meslek odası, işlemin geri alınması veya iptal edilmesi talebiyle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na veya Valiliğe bir dilekçe (İYUK m. 11 başvurusu) verirse, bu başvuru 30 günlük dava açma süresini DURDURMAZ! İdarenin bu başvuruya inceleme yapması, komisyon toplaması veya aylar sonra yanıt vermesi hukuki durumu değiştirmez. Dava açma süresi, işlemin ilk öğrenildiği tarihten itibaren kesintisiz olarak işlemeye devam eder. İdarenin cevabını bekledikten sonra açılan dava, 30 günlük süre geçirildiği için İYUK m. 14/3-e ve 15/1-b uyarınca süre aşımı nedeniyle reddedilecektir. Bu katı kural, idari işlemin hızla kesinleşmesini sağlarken, hak arama hürriyetini usuli bir tuzağa dönüştürmemek adına Danıştay tarafından tavizsiz uygulanmaktadır.

3.3. Temyiz ve Karar Düzeltme Yasağı

İvedi yargılama usulüne tabi olan ÇED kararlarında İdare Mahkemesince verilen nihai kararlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz. Karar, tebliğden itibaren on beş (15) gün içinde doğrudan Danıştay’a temyiz edilir (İYUK m. 20/A-2/g). Danıştay 6. Dairesi temyiz incelemesini en geç iki ay içinde sonuçlandırır.

Daha da önemlisi, İYUK m. 20/A-2(i) bendi uyarınca Danıştay’ın verdiği bozma veya onama kararları kesindir ve karar düzeltme yoluna başvurulamaz. Bu durum, uyuşmazlığın tek aşamalı bir temyiz denetimiyle nihai olarak çözümlenmesini ve projenin hukuki statüsünün süratle netleşmesini temin etmektedir.

4. İki Temel İçtihat İncelemesi: Danıştay 6. Dairesi Kararlarının Analizi

ÇED süreçlerinde kümülatif etki değerlendirmesinin, bilirkişi uzmanlık teşkilinin ve ivedi yargılama usulünde süre rejiminin normatif sınırları, Danıştay 6. Dairesi’nin yerleşik içtihatlarıyla çizilmiştir. Aşağıda, bu ilkeleri somutlaştıran iki emsal kararın derinlemesine analizi sunulmuştur.

4.1. Birinci Karar Analizi: Danıştay 6. Daire, E.2020/10584, K.2021/5613, T. 15.04.2021

• Kararın Künyesi: Danıştay 6. Dairesi, 15.04.2021 tarih, Esas No: 2020/10584, Karar No: 2021/5613.
• Uyuşmazlığın Konusu: Gümüşhane ili, Torul ilçesi, Harşit Çayı üzerinde yapılması planlanan “Derya II Regülatörü ve HES Projesi” hakkında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca verilen ÇED Olumlu kararının iptali istemiyle açılan davada; İdare Mahkemesince, bilirkişi raporu esas alınarak davanın reddi yolunda verilen kararın temyizen incelenmesi.
• İlk Derece Mahkemesi Kararının Gerekçesi: Mahkeme, yaptırılan keşif ve ek bilirkişi raporuna dayanarak; projenin orman alanlarına ve yeraltı sularına etkisinin tahammül edilebilir boyutta olduğu, sulama suyu ihtiyacını karşılayacak su imkanı bulunduğu, projenin 1/1000 ve 1/5000 ölçekli imar planlarına uygun olduğu, “kümülatif etki” kavramından kastedilenin somut olarak tespit edilebilen etkilerden ibaret olduğu ve bilirkişi raporunda bu proje ile bölgedeki diğer projelerin birlikte önemli bir kümülatif etki yaratacağının somut bilimsel verilerle ortaya konulamadığı gerekçesiyle davanın reddine hükmetmiştir.

• Danıştay 6. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi ve Bozma Gerekçeleri:
  Danıştay 6. Dairesi, İdare Mahkemesi kararını hem “dava açma süresinin başlangıcı” yönünden kısmen onamış/düzenlemiş hem de “bilirkişi teşekkülü ve kümülatif etki esası” yönünden esaslı bozma nedenleri geliştirmiştir:

• İlan ve Öğrenme Tarihine Göre Süre Aşımı Denetimi: Daire öncelikle davacılardan bir kısmı yönünden süre incelemesi yapmıştır. Dava konusu ÇED kararının köyde usulüne uygun ilan edildiğine dair idarece belge sunulmamış olsa da; adı geçen 5 davacının 07.03.2014 tarihli il müdürlüğü yazısı üzerine itiraz dilekçesi verdikleri ve işlemin tarih-sayısını belirterek öğrendikleri sabittir. İYUK m. 20/A uyarınca 30 günlük dava açma süresinin öğrenme tarihi olan 07.03.2014’ten itibaren başlayıp en geç 07.04.2014’te dolduğu tespit edilmiştir. Dava ise yıllar sonra 14.03.2019’da açıldığından, bu 5 davacı yönünden süre aşımı nedeniyle red kararı verilmesi sonucu itibarıyla hukuka uygun bulunmuştur.

• Bilirkişi Heyetinde “Flora-Fauna Uzmanı” Bulunması Zorunluluğu: Diğer davacılar yönünden esasa giren Daire, mahkemece atanan bilirkişi heyetinde “fauna uzmanı” (hayvan bilimi/zoolog) bulunmadığını ve raporda “Heyetimizde fauna uzmanı olmadığından nihai ÇED raporunda yer alan açıklamalara yorum yapılamamıştır” şeklinde şerh düşüldüğünü, sucul canlılar ve balık geçidi yönünden hiçbir inceleme yapılmadığını tespit etmiştir. Daire; ÇED denetiminin ekosistem üzerinde bir bütün olarak yapılması gerektiğini, nihai ÇED raporunda onlarca uzmanın imzası bulunurken yargısal denetimi yapacak heyetin bu temel alanları ihmal edemeyeceğini vurgulamıştır. Hükme esas alınan rapor eksik incelemeye dayalıdır; mahkemece çevre mühendisi, hidroloji uzmanı, jeoloji mühendisi, orman mühendisi ve mutlaka flora-fauna uzmanından oluşacak yeni bir heyetle yeniden keşif yapılması zorunludur.
• Akarsu Havzalarında “Kümülatif Etki” Değerlendirmesi: Daire, kümülatif etki hususunda çığır açan bir normatif ölçüt ortaya koymuştur: Harşit Çayı üzerinde mevcut ve planlanan toplam 9 adet HES projesi bulunmaktadır. Tek başına Derya II HES projesinin etkileri mevzuata uygun görünse dahi, aynı su kaynağı üzerindeki 9 tesisin akarsu ekosistemi, sucul canlılar ve vadinin biyolojik taşıma kapasitesi üzerindeki birlikte (kümülatif) etkisinin somut olarak incelenmesi yasal bir zorunluluktur. Yeni bilirkişi heyetinin, diğer 8 HES projesinin konumlarını ve su kullanım kapasitelerini dikkate alarak projenin kümülatif etki değerlendirmesine tabi tutulmasının gerekip gerekmediğini denetlemesi gerekmektedir. Kümülatif etkinin varlığı tespit edilirse, ÇED raporunda bu değerlendirmenin yapılmamış olması tek başına bir “iptal sebebi” sayılacaktır.

4.2. İkinci Karar Analizi: Danıştay 6. Daire, E.2022/24, K.2022/7023, T. 14.06.2022

• Kararın Künyesi: Danıştay 6. Dairesi, 14.06.2022 tarih, Esas No: 2022/24, Karar No: 2022/7023.
• Uyuşmazlığın Konusu: Bingöl ili, Merkez ve Genç ilçelerinde planlanan “Aşağı Kaleköy Barajı ve HES – Yardımcı Kaynak Güneş Enerji Santrali (GES)” projesi için verilen ÇED Olumlu kararının geri alınması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali davasında; İdare Mahkemesince işin esasına girilerek davanın reddi yolunda verilen kararın temyizen incelenmesi.
• İlk Derece Mahkemesi Kararının Gerekçesi: İdare Mahkemesi, yaptırılan bilirkişi incelemesine dayanarak projenin tarım arazileri, su kaynakları, taşkın riski ve gürültü yönünden kabul edilebilir sınırlarda olduğu, fiziki ve biyolojik çevreyi tahrip etmeyeceği ve ÇED Olumlu kararının teknik olarak yeterli olduğu gerekçesiyle davanın esastan reddine karar vermiştir.

• Danıştay 6. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi ve Bozma Gerekçesi:
  Danıştay 6. Dairesi, İdare Mahkemesi’nin işin esasına girerek karar vermesini usul hukuku ve süre rejimi açısından ağır bir hukuki hata olarak nitelendirmiş ve kararı usulden (süre aşımından) bozmuştur:

• İYUK m. 20/A İvedi Yargılama Usulü ve 30 Günlük Süre: Daire; ÇED kararlarına ilişkin uyuşmazlıkların İYUK m. 20/A uyarınca ivedi yargılama usulüne tabi olduğunu ve dava açma süresinin 30 gün olduğunu belirterek usul çerçevesini çizmiştir.

• İYUK m. 11 (Üst Makama Başvuru) Atfının Uygulama Yasağı ve Süreyi Kesmeme Kuralı: Davacılar, ÇED Olumlu kararının geri alınması amacıyla 29.09.2020 tarihinde idareye başvurmuş ve bu başvurunun reddi üzerine davasını açmıştır. Daire, idareye yapılan işlemin geri alınması talepli bu başvurunun İYUK m. 11 kapsamında bir başvuru olduğunu tescil etmiştir. Ancak İYUK m. 20/A-2(b) bendi uyarınca ivedi yargılama usulünde İYUK’un 11. maddesi uygulanamaz. Başka bir deyişle; idari işlemin kaldırılması veya geri alınması için idareye yapılan başvuru, 30 günlük dava açma süresini DURDURMAZ (KESMEZ).
• Öğrenme Tarihi ve Süre Aşımı Hükmü: Davacıların, en geç idareye başvuru yaptıkları 29.09.2020 tarihinde ÇED Olumlu kararının varlığından, tarih ve sayısından haberdar oldukları (öğrendikleri) tartışmasızdır. Bu durumda 30 günlük dava açma süresi 29.09.2020 tarihinden itibaren kesintisiz işlemiş ve en geç 29.10.2020 tarihinde dolmuştur. Davacıların ise idarenin yanıtını bekleyerek bu süre geçtikten çok sonra, 15.12.2020 tarihinde açtıkları davada süre aşımı bulunmaktadır. İdare Mahkemesi’nin davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar vermesi gerekirken, uyuşmazlığın esasına girerek davanın reddine hükmetmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır. Daire, İYUK m. 20/A-2(i) bendi uyarınca kararı bozmuş ve davanın süre aşımı nedeniyle reddine kesin olarak karar vermiştir.

5. Karşılaştırmalı İçtihat Analizi ve Sentez

Danıştay 6. Dairesi’nin incelenen iki emsal kararı birlikte değerlendirildiğinde, ÇED uyuşmazlıklarında idari yargının hem “maddi hukuk (esas)” hem de “usul hukuku” bakımından benimsediği ikili ve hassas denge ortaya çıkmaktadır. Daire, usul hukuku yönünden katı ve tavizsiz bir şekli denetim uygularken; maddi hukuk yönünden ekosistemi koruyucu, derinlemesine ve bilimsel bir ihtisas denetimi yürütmektedir.

6. Sonuç

Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) rejimi, 1982 Anayasası’nın 56. maddesinde güvenceye alınan sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı ile ekonomik kalkınma hedefleri arasında kurulan sürdürülebilir kalkınma köprüsünün en kilit taşıdır. Çevre Kanunu’nun 10. maddesi uyarınca projelere başlanabilmesi ve idari izinlerin verilebilmesi için kurucu ön şart niteliğinde olan ÇED kararlarının yargısal denetimi, idari yargının üstlendiği en ağır sorumluluklardan biridir.

Danıştay 6. Dairesi’nin yerleşik içtihatları, ÇED uyuşmazlıklarının yargısal denetiminde idari yargı hakimleri, idareler ve avukatlar için şu temel ilkeleri tartışmasız birer hukuk normu haline getirmiştir:
1. Tekil Değil, Kümülatif (Havza Bazlı) Denetim: Bir projenin tek başına çevre mevzuatındaki sınır değerleri sağlaması, ÇED Olumlu kararının hukuka uygunluğu için yeterli değildir. Aynı ekosistem, akarsu havzası veya orman alanı üzerinde mevcut, inşa halinde veya planlama aşamasında olan diğer tüm projelerin toplam ekolojik yükünü ve taşıma kapasitesini gösteren “Kümülatif Etki Değerlendirmesi”nin yapılması, ihtiyat ve sürdürülebilirlik ilkelerinin yasal bir emridir.
2. Eksiksiz ve İhtisas Sahibi Bilirkişi Heyeti Zorunluluğu: ÇED denetimi interdisipliner bir denetimdir. Mahkemelerin res’en araştırma ilkesi gereği atayacağı bilirkişi heyetlerinde, projenin niteliğine göre özellikle flora-fauna uzmanı (biyolog/zoolog/botanikçi) ile hidroloji uzmanı bulunması zorunludur. Uzman eksikliği nedeniyle projenin biyolojik çeşitliliğe, endemik türlere ve sucul yaşama etkisi incelenmeden hazırlanan raporlara dayanılarak hüküm kurulamaz.
3. İvedi Yargılama Usulünde Katı Süre Rejimi ve İYUK m. 11 Tuzağı: ÇED kararlarına karşı açılan davalar İYUK m. 20/A uyarınca ivedi yargılama usulüne tabidir. Dava açma süresi genel süre olan 60 gün değil, 30 gündür. En kritik usul kuralı ise, İYUK’un 11. maddesinin bu usulde uygulanmamasıdır. ÇED Olumlu kararının geri alınması, kaldırılması veya değiştirilmesi talebiyle idareye yapılan başvurular 30 günlük dava açma süresini durdurmaz. İşlemi öğrenen ilgililerin, idarenin yanıtını beklemeksizin doğrudan 30 gün içinde idari yargıda dava açmaları, hak arama hürriyetinin süre aşımı engeline takılmaması için hayati önem taşımaktadır.

Sonuç olarak; idarelerin ÇED süreçlerinde kümülatif etkiyi standart bir prosedür haline getirmeleri ve yargı yerlerinin uzman bilirkişi teşkili ile usul güvencelerini titizlikle işletmeleri, sadece hukuka uygunluğu sağlamakla kalmayacak; aynı zamanda gelecek nesillere bırakılacak ekolojik mirasın teminatı olacaktır.

Sık Sorulan Sorular (SSS)

ÇED bir formalite midir?

Değildir. ÇED, projenin çevresel sonuçlarının önceden ve bütüncül olarak ölçüldüğü bir karar sürecidir. Usulüne uygun yürütülmeyen bir ÇED süreci, buna dayanan idari işlemi sakatlar.

Kümülatif etki değerlendirmesi neden zorunludur?

Değerlendirmenin yalnızca tekil proje üzerinden yapılması yeterli değildir; aynı havzada veya bölgede yer alan diğer projelerle birlikte doğacak kümülatif etkinin de incelenmesi gerekir. Aksi hâlde çevresel etki gerçekte olduğundan düşük görünür.

ÇED davalarında dava açma süresi kaç gündür?

Otuz gün. Bu uyuşmazlıklar İYUK m.20/A kapsamında ivedi yargılama usulüne tabi olduğundan genel altmış günlük süre uygulanmaz; sürenin kaçırılması davanın süre aşımından reddine yol açar.

7. Kaynakça

• AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2023.
• GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut, İdare Hukuku Cilt 1: Genel Esaslar, Turhan Kitabevi, Ankara, 2022.
• GİRİTLİ, İsmet / BİLGEN, Pertev / AKGÜNER, Tayfun, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2011.
• GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 2020.
• KABOĞLU, İbrahim Ö., Çevre Hukuku, İmge Kitabevi, Ankara, 2021.
• KALABALIK, Halil, Çevre Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2022.
• YAYLA, Yıldızhan, İdare Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2010.
• Danıştay 6. Daire, 15.04.2021 tarih, E.2020/10584, K.2021/5613 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 681238800).
• Danıştay 6. Daire, 14.06.2022 tarih, E.2022/24, K.2022/7023 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 846101800).
• 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (m. 48, 56, 125).
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (m. 7, 8, 11, 20/A, 31).
• 2872 sayılı Çevre Kanunu (m. 2, 10).
• Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği (RG: 17.07.2008 / 26939 ve 29.07.2022 / 31907).

Yararlanılan Mevzuat ve İçtihat

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.48
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.56
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.7
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.8
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.11
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.14
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.16
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.20
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.28
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.31
• 2709 sayılı Kanun m.48
• 2872 sayılı Kanun m.2
• Danıştay 6. D., E.2020/10584, K.2021/5613, T. 15.04.2021
• Danıştay 6. D., E.2022/24, K.2022/7023, T. 14.06.2022

Yayın tarihi: 12.08.2026 · Son güncelleme: 16.08.2026

Hazırlayan: Av. Şerafettin Kaya · Gebze / Kocaeli · +90 534 545 23 32 · www.serafettinkaya.av.tr