İdari Yargı Kararlarının Uygulanması: İYUK m. 28 ve Rücu

Kısa Özet
Bir hukuk devletinde idari yargı denetiminin varlık sebebi ve hak arama hürriyetinin tamamlayıcı unsuru, mahkemelerce verilen esasa veya yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararların idare tarafından etkin, gecikmeksizin ve aynen yerine getirilmesidir. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi ile 138. maddesinin son fıkrasındaki buyurucu kural doğrultusunda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 28. maddesi, idareye mahkeme kararlarının icaplarına göre en geç otuz (30) gün içinde işlem tesis etme veya eylemde bulunma mutlak yükümlülüğü yüklemiştir. İYUK m. 28/1’de öngörülen 30 günlük süre, idareye kararı uygulamama veya askıya alma yetkisi tanıyan bir süre olmayıp; idarenin kararın gereğini yerine getirmek amacıyla ihtiyaç duyduğu bürokratik işlemler için saptanmış azami üst sınırdır. Kesinleşmiş yargı kararlarının hiç uygulanmaması, eksik uygulanması veya şeklen (hülle yoluyla) uygulanmış gibi gösterilmesi, idare hukukunda doğrudan doğruya “ağır hizmet kusuru” teşkil eder ve İYUK m. 28/3 uyarınca idarenin maddi ve manevi tazminat sorumluluğunu doğurur. Ancak idarenin yargı kararını uygulamama eylemi, özünde yetkili kamu görevlisinin Anayasa ve yasa kurallarını bilinçli olarak göz ardı eden “şahsi (kişisel) kusuru”na dayanmaktadır. Bu nedenle Anayasa’nın 129/5 ve İYUK’un 28/4 maddeleri, mahkeme kararını uygulamayan veya uygulamaktan kaçınan kamu görevlisine karşı, idarenin ödemek zorunda kaldığı tazminatı adli yargıda rücu etmesini emredici bir anayasal mecburiyet olarak düzenlemiştir. Bu makalede, idari yargı kararlarının infaz rejimi, imkânsızlık hallerinin sınırları ve tazminat usulü incelenmiş; bilhassa Danıştay 13. Dairesi’nin özelleştirme iptal kararlarını etkisiz kılmaya yönelik mevzuat değişikliği ve Bakanlar Kurulu kararlarının ağır hizmet kusuru oluşturduğuna ve tüzel kişi odaların manevi tazminat ehliyetine ilişkin 28.05.2018 tarihli kararı ile Danıştay 10. Dairesi’nin yargı kararını uygulamayan idare aleyhine hükmedilen manevi tazminatta, davacının talebi dahi aranmaksızın sorumlu kamu görevlisine rücu edilmesi zorunluluğunu re’sen hüküm altına alan 27.02.2007 tarihli ilke kararı derinlemesine analiz edilmiştir.

Kısa Cevap

İYUK m. 28 uyarınca idare, yargı kararlarını aynen ve gecikmeksizin, en geç kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde uygulamak zorundadır; kararı yorumlayarak, daraltarak veya sonucunu değiştirecek biçimde uygulamak da uygulamama sayılır. Anayasa m. 138/4 bu yükümlülüğü mutlak biçimde kurar; idare kararın gereğini yerine getirmekten kaçınamaz. Uygulamama hâlinde ilgili, uğradığı zararlar için idare aleyhine tam yargı davası açabilir; ayrıca kararı kasten uygulamayan kamu görevlisinin şahsi sorumluluğu doğar ve idare ödediği tazminatı ona rücu eder.

1. Giriş: Hukuk Devleti İlkesi, Anayasa m. 138/4 ve Yargı Kararlarının Bağlayıcılığı

Çağdaş devlet sistemlerini kaba kuvvet veya keyfi yönetim modelinden ayıran en temel anayasal ilke, “Hukuk Devleti” ilkesidir. 1982 Anayasası’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti’nin temel nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

Bir hukuk devletinde idarenin işlem ve eylemlerinin yargı denetimine tabi kılınması (Anayasa m. 125/1) tek başına yeterli değildir. Hak arama hürriyetinin (Anayasa m. 36) ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) 6. maddesinde güvence altına alınan “adil yargılanma hakkı” ile bunun ayrılmaz bir parçası olan “mahkemeye erişim hakkı”nın (right of access to a court) gerçek ve etkili bir anlam kazanabilmesi, yargılama sürecinin sonunda yargı mercilerince verilen kararların idare tarafından aynen, derhal ve gecikmeksizin infaz edilmesine (uygulanmasına) bağlıdır. Bir idari işlemin hukuka aykırı olduğu yargısal denetim neticesinde tespit edilmesine ve iptaline hükmedilmesine rağmen kararın uygulanmaması veya etkisiz bırakılması, devletin işlem ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık tutulmasını tamamen anlamsız, biçimsel ve aldatıcı bir ritüele dönüştürür. Anayasa Mahkemesi’nin (AYM) de emsal kararlarında vurguladığı üzere; hukuk güvenliği ve hukukun üstünlüğü sadece hukuka aykırılıkların tespit edilmesiyle değil, bunların tüm hukuki ve fiili sonuçlarıyla ortadan kaldırılmasıyla sağlanabilir.

Yargı kararlarının idare tarafından uygulanması meselesi, bu nedenle basit bir usul hukuku veya infaz sorunu değil, doğrudan doğruya kuvvetler ayrılığı ilkesinin ve Anayasa’nın üstünlüğü ilkesinin varlık nedenidir. Nitekim Anayasa kanun koyucu, bu hayati önemi gözeterek Anayasa’nın “Mahkemelerin Bağımsızlığı” başlıklı 138. maddesinin son fıkrasında şu buyurucu ve mutlak normu ihdas etmiştir:
“Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”

Bu anayasal buyruk karşısında idarenin, mahkeme kararlarını uygulama konusunda hiçbir takdir yetkisi, yerindelik denetimi yapma hakkı veya kararın mali/bürokratik külfetini öne sürerek infazı engelleme lüksü bulunmamaktadır. İdari yargı kararlarının icaplarına göre idarece işlem tesis edilmesi ve eylemde bulunulması, hukuk devletinde var olmanın asgari ve tavizsiz koşuludur.

2. İYUK m. 28/1 Uyarınca İdarenin İşlem Tesis Etme ve Eylemde Bulunma Yükümlülüğünün Doğası

Anayasa’nın 138/4. maddesindeki buyurucu kuralın idari yargılama hukukundaki somut ve normatif yansıması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) “Kararların Sonuçları” başlıklı 28. maddesidir. İYUK m. 28/1 hükmü şöyledir:
“Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.”

Bu yasal düzenleme, idarenin yargı kararlarını infaz rejimi bakımından üç temel doktriner kuralı ihtiva etmektedir:

2.1. “Aynen” ve “Gecikmeksizin” Uygulama Yükümlülüğü

İdare, mahkeme kararlarını “aynen” uygulamakla yükümlüdür. Aynen uygulama; mahkemenin hem hüküm fıkrasının hem de kararın gerekçesinin dikkate alınarak, hukuka aykırı bulunan işlemin tesisinden önceki hukuki durumun (statu quo ante) eksiksiz olarak yeniden ihdas edilmesidir. Örneğin bir kamu görevlisinin atama veya görevden alma işleminin iptali kararında idare, ilgiliyi eski kadrosuna veya ona tamamen eşdeğer bir kadroya atamak, aradaki dönemde mahrum kaldığı maaş, özlük, terfi ve sosyal haklarını yasal faiziyle birlikte geriye dönük olarak ödemek zorundadır. İdarenin mahkeme kararının gerekçesini dar yorumlayarak veya kararın arkasından dolanarak işlem tesis etmesi aynen uygulama sayılmaz.

İkinci kural ise “gecikmeksizin” (derhal) uygulama mecburiyetidir. Yargı kararı idareye tebliğ edildiği andan itibaren idare, infaz için gerekli bürokratik süreci derhal başlatmalı ve hiçbir savsaklamaya yer vermeden kararın gereklerini hayata geçirmelidir.

2.2. Otuz (30) Günlük Sürenin Hukuki Niteliği

İYUK m. 28/1’de yer alan “Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez” kuralı, uygulamada sıkça yanlış yorumlanan usuli bir sınırdır. Danıştay’ın yerleşik içtihatlarında ve doktrinde altı özenle çizildiği üzere; bu 30 günlük süre, idareye kararın tebliğinden başlayıp 30. günün dolmasına kadar geçen zamanda yargı kararını uygulamama veya kararı askıya alma yetkisi tanıyan bir mühlet değildir!

Aksine kanunda benimsenen temel ilke, kararların “derhal” uygulanmasıdır. Otuz gün ise; bir işlemin tesis edilmesi veya bir eylemin gerçekleştirilmesi için idarenin ihtiyaç duyabileceği kurumsal koordinasyon, komisyon toplama, mali ödeme emri düzenleme veya onay alma gibi bürokratik işlemler için kanun koyucu tarafından tanınmış azami (üst) sınırdır. İdare, bürokratik bir zorunluluk bulunmadığı halde sırf “kanunda 30 gün sürem var” diyerek bir mahkeme kararının uygulamasını 29. güne kadar geciktiremez. 30 günlük sürenin dolmasıyla birlikte ise idarenin yargı kararını uygulamamış olmasından doğan temerrüt ve hukuki sorumluluk mutlak olarak gerçekleşir.

+-----------------------------------------------------------------------------------+
|               İYUK m. 28/1 YARGI KARARLARININ UYGULANMA REJİMİ                    |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
|                                                                                   |
|  [Mahkeme Kararının İdareye Tebliği] (İptal / YD Kararı)                          |
|        |                                                                          |
|        +--- [DERHAL / GECİKMELİ OLMAKSIZIN] ---> (Normal İnfaz Süreci)            |
|        |                                                                          |
|        +--- [AZAMİ 30 GÜN] ---> [Bürokratik Üst Sınırın Dolması]                  |
|                                        |                                          |
|                                        v                                          |
|  [30 Gün İçinde Uygulanmama / Şeklen Uygulama (Hülle) / Hiç Uygulamama]           |
|        |                                                                          |
|        +---> HUKUKİ SONUÇ 1: İdare Yönünden "AĞIR HİZMET KUSURU" (İYUK m. 28/3)    |
|        +---> HUKUKİ SONUÇ 2: İdareye Maddi ve Manevi Tazminat Davası             |
|        +---> HUKUKİ SONUÇ 3: Kamu Görevlisinin ŞAHSI SORUMLULUĞU (Anayasa m. 129)|
|        +---> HUKUKİ SONUÇ 4: İdarenin Görevliye ANAYASAL RÜCU ZORUNLULUĞU        |
|                                                                                   |
+-----------------------------------------------------------------------------------+

2.3. Kararı Uygulamama Biçimleri: Hiç Uygulamama, Eksik Uygulama ve Hülle (Şeklen Uygulama)

Danıştay içtihatlarına göre idarenin İYUK m. 28 yükümlülüğünü ihlali dört farklı biçimde ortaya çıkabilmektedir:
1. Hiç Uygulamama: İdarenin 30 günlük süre dolmasına rağmen yargı kararını yok sayarak hiçbir işlem tesis etmemesi (açık veya zımni infaz reddi).
2. Geç Uygulama: Kararın 30 günlük azami süre geçirildikten sonra (örneğin 3. ayda) infaz edilmesi.
3. Eksik Uygulama: Kararın hüküm fıkrasının bir kısmının uygulanıp diğer kısmının (örneğin memuriyete iade edilip parasal hakların faiziyle ödenmemesi) bırakılması.
4. Şeklen (Biçimsel / Hülle Yoluyla) Uygulama: İdare hukukunun en tehlikeli ihlal biçimidir. İdare, mahkemenin iptal kararını şeklen uygulamış gibi görünerek (örneğin görevden alınan memuru yargı kararı uyarınca eski görevine atayarak), aynı gün veya birkaç gün sonra hiçbir yeni hukuki veya fiili sebep bulunmaksızın başka bir işlemle yeniden görevden almaktadır. Yahut mahkemece iptal edilen bir imar planı veya ihale işleminin, yargı kararında belirtilen sakatlık gerekçeleri giderilmeden küçük kelime oyunlarıyla yeniden tesis edilmesidir. Danıştay, yargı kararının arkasından dolanmayı amaçlayan bu tür “hülle” işlemlerini kesinlikle “kararı uygulamama” olarak nitelendirmekte ve ağır hizmet kusuru saymaktadır.

3. Yargı Kararlarının Uygulanmamasının Hukuki Yaptırımları: Ağır Hizmet Kusuru ve Tazminat Rejimi

İdarenin İYUK m. 28/1 uyarınca mahkeme kararlarını 30 gün içinde uygulamaması, hukuka aykırı idari eylemin en ağır biçimidir. Kanun koyucu bu durumu usalsız bırakmamış; İYUK m. 28/3 maddesiyle özel bir tazminat rejimi kurgulamıştır:
“Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay veya ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.”

3.1. Ağır Hizmet Kusuru (Ağır Hizmet Kusuru) Kuramı

İdare hukukunda idarenin mali sorumluluğu ilke olarak hizmet kusuruna (ve istisnai olarak kusursuz sorumluluğa) dayanır. Bir hizmetin hiç işlememesi, geç işlememesi veya kötü işlememesi hizmet kusurudur. Ancak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ve tüm Danıştay Daireleri, kesinleşmiş veya yürütmesi durdurulmuş bir mahkeme kararının idarece uygulanmamasını sıradan bir hizmet kusuru değil, doğrudan doğruya “Ağır Hizmet Kusuru” (Ağır Hizmet Kusuru) olarak normatifleştirmiştir.

Çünkü yargı kararını uygulamama; idarenin sıradan bir takdir hatası veya teknik bir ihmal değil, Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 138/son maddesindeki buyurucu emre ve mahkemelerin yargı yetkisine karşı sergilenen ağır ve bilinçli bir kurumsal ihlaldir. Ağır hizmet kusurunun varlığı tespit edildiğinde, idarenin kusurunu ispat yükü ortadan kalkar; idare doğan tüm maddi ve manevi zararları tazminle mutlak olarak yükümlü hale gelir.

3.2. Manevi Tazminatın Şartları ve Tüzel Kişilerin Ehliyeti

Yargı kararlarının uygulanmaması nedeniyle açılan tazminat davalarında maddi zarar, davacının yargı kararı uygulansaydı elde edeceği patrimonyal (malvarlıksal) değerlerdir (maaş, ihale karı, mülkiyet değeri vs.). Manevi tazminat ise; kişilik haklarının ihlali halinde meydana gelen eksilmenin, duyulan acı, üzüntü, elem ve sarsıntının kısmen de olsa hafifletilmesini sağlayan bir manevi tatmin aracıdır.

Danıştay içtihatlarına göre, yargı kararının uygulanmamış olması idarenin ağır hizmet kusurunu ispatsa da, tek başına manevi tazminata hükmedilmesi için yeterli değildir. Manevi tazminata hükmedilebilmesi için:
1. İdarenin ağır hizmet kusurunun (kararı uygulamamanın) bulunması,
2. Bu eylem sonucunda davacının kişilik haklarının doğrudan ihlal edilmiş ve manevi bir zararın (elem, ızdırap, saygınlık kaybı) doğmuş olması,
3. Kusurlu eylem ile manevi zarar arasında illiyet bağının bulunması zorunludur.

Burada en çok tartışılan konulardan biri, tüzel kişilerin (şirketler, dernekler, meslek odaları, sendikalar) manevi tazminat talep edip edemeyeceğidir. Danıştay 13. Dairesi ve İDDK’nın çağdaş içtihatlarına göre; tüzel kişiler de gerçek kişiler gibi manevi tazminat talep etme ehliyetine sahiptir. Tüzel kişilerin kişilik haklarını; saygınlıkları, ticari ve mesleki itibarları, sosyal ilişkiler bakımından sahip oldukları değer, diğer kurumlar nezdindeki algılanışları, mesleki çevrelerdeki konumları ve güvenilirlikleri oluşturur. İdarenin yargı kararını uygulamaması sonucunda bir derneğin veya şirketin toplum veya üyeleri nezdinde saygınlığını yitirmesi, ticari itibar kaybına uğraması veya kuruluş amacını gerçekleştirmekte acze düşürülmesi, tüzel kişi lehine manevi tazminata hükmedilmesini gerektiren tipik manevi zararlardır.

4. Kamu Görevlisinin Şahsi Sorumluluğu, Keyfilik ve Anayasal Rücu Zorunluluğu

Yargı kararlarının idarece uygulanmamasının en kritik ve caydırıcı hukuki sonucu, uyuşmazlığın “kurumsal idare” boyutunu aşarak, kararı uygulamayan veya infazı engelleyen kamu görevlisinin şahsi (kişisel) malvarlığına uzanan sorumluluk rejimidir.

4.1. Anayasa m. 129/5 ve İYUK m. 28/4 Normatif Kurgusu

Anayasa’nın 129. maddesinin 5. fıkrası, kamu görevlilerinin mali sorumluluğu konusunda temel bir güvence normu ihdas etmiştir:
“Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabilir.”

Bu anayasal kuralın amacı, kamu görevlilerinin görevlerini yerine getirirken sürekli olarak haklarında tazminat davası açılacağı endişesiyle pasif kalmalarını önlemek ve zarar gören bireylerin karşısında ödeme gücü yüksek olan “devleti (idareyi)” asıl muhatap kılmaktır. Ancak kanun koyucu, yargı kararlarının uygulanmaması eyleminin niteliği gereği, bu anayasal normu İYUK’un 28. maddesinin 4. fıkrasıyla özel bir rücu mekanizmasına dönüştürmüştür:
“Mahkeme kararlarının otuz gün içinde kamu görevlilerince kasten yerine getirilmemesi halinde ilgili, idare aleyhine dava açabileceği gibi, kararı yerine getirmeyen kamu görevlisi aleyhine de de adli yargıda tazminat davası açabilir.” (Not: İYUK m. 28/4’ün doğrudan memur aleyhine adli yargıda dava açılmasını öngören kısmı, Anayasa’nın 129/5 maddesindeki “ancak idare aleyhine açılabilir” kuralı ile doktrinde yoğun tartışmalara neden olmuş; ancak Anayasal kural gereği asıl olanın idareye açılması ve idarenin rücu etmesi olduğu yerleşmiştir).

4.2. Şahsi Kusur ve Keyfilik Ayrımı

Danıştay 10. Dairesi’nin yerleşik ve sarsılmaz doktrinine göre; adına işlem yapılan “idare tüzel kişiliği”, soyut ve hukuki bir varlıktır. İdare adına verilen kararlarla ortaya çıkan ve “yargı kararını uygulamama” olarak adlandırılan ağır hizmet kusuru, gerçekte bu konuda idare adına irade açıklayan ve yetki kullanan kamu görevlilerinin (bakan, vali, genel müdür, belediye başkanı, komisyon üyeleri) şahsi (kişisel) kusurlarından ve keyfi tutumlarından doğmaktadır.

Bir hukuk devletinde, mahkemenin verdiği iptal kararının veya yürütmenin durdurulması kararının uygulanmaması için hiçbir hukuki veya maddi engel bulunmadığı halde; kamu görevlisinin bilinçli, keyfi, siyasi veya kişisel saiklerle yargı kararını infaz etmemesi, usulsüz genel kurullar toplatması veya aynı sakat işlemle kişiyi tekrar görevden alması (hülle yapması), idarenin kurumsal bir hizmet kusuru değil, o görevlinin şahsi ve ağır bir kastıdır.

4.3. Anayasal Rücu Zorunluluğu ve Mahkemelerin Re’sen Bildirim Ödevi

Anayasa’nın 129/5 maddesinde yer alan “(…) kendilerine rücu edilmek kaydıyla (…)” ibaresi, idare hukuku bakımından son derece buyurucu bir anlam taşır. Bu ibare; kamu görevlilerinin kusuru nedeniyle idare aleyhine açılan davada tazminata hükmedilmesi halinde, idarenin ödemek zorunda kaldığı tazminatı yasal yollara başvurarak ilgili kamu görevlisinden tahsil etme mecburiyetini (zorunluluğunu) ifade eder.

Danıştay 10. Dairesi’nin emsal kararlarında altı çizildiği üzere; bu anayasal zorunluluk nedeniyle, tazminat davasını açan davacıların, dava dilekçelerinde ayrıca ve mutlaka “sorumlu memura rücu edilsin” şeklinde bir talepte bulunmalarına GEREK YOKTUR! İdari yargı hakimi, yargı kararını uygulamama nedeniyle idareyi maddi veya manevi tazminata mahkum ettiğinde, davacının talebi olsun veya olmasın, Anayasa’nın 129/5 maddesinin emri uyarınca idarenin bu tazminatı sorumlu kamu görevlisine rücu etmesinin zorunlu olduğunu hüküm gerekçesinde re’sen zikretmekle yükümlüdür. Hatta Danıştay, bu rücu mekanizmasının fiilen işletilmesini ve kamu kaynağının keyfi davranan memurdan tahsil edilmesini temin amacıyla, “olayda kişisel kusuru bulunan kamu görevlilerine rücu edilmesi için mahkeme kararının bir örneğinin Maliye Bakanlığı’na (veya idarenin teftiş/rücu birimine) tebliğ edilmesine” re’sen ve buyurucu olarak hükmetmektedir.

Bu normatif kurgu, kamu görevlilerine şu açık mesajı vermektedir: Mahkeme kararını siyasi veya kişisel saiklerle uygulamamak veya arkasından dolanmak suretiyle devlete ödettiğiniz yüz binlerce liralık tazminat, son tahlilde adli yargıda açılacak rücu davası ile doğrudan doğruya şahsi malvarlığınızdan tahsil edilecektir. (Ayrıca 5237 sayılı TCK’nın 257. maddesi uyarınca görevi kötüye kullanma suçundan ceza yargılamasının da muhatabı olunacaktır).

5. İki Temel İçtihat İncelemesi: Danıştay Kararlarının Analizi

İdari yargı kararlarının uygulanması rejiminde ağır hizmet kusurunun, tüzel kişilerin manevi tazminat ehliyetinin ve kamu görevlisine anayasal rücu zorunluluğunun sınırları, Danıştay’ın iki muazzam kararıyla doktrine kazandırılmıştır. Aşağıda bu kararların derinlemesine incelemesi yer almaktadır.

5.1. Birinci Karar Analizi: Danıştay 13. Daire, E.2014/3359, K.2018/1887, T. 28.05.2018

• Kararın Künyesi: Danıştay 13. Dairesi, 28.05.2018 tarih, Esas No: 2014/3359, Karar No: 2018/1887.
• Uyuşmazlığın Konusu: Türkiye’nin en büyük 5 ayrı özelleştirme ihalesiyle (TÜPRAŞ, Kuşadası Limanı, Çeşme Limanı, SEKA Akdeniz İşletmesi ve Erdemir hisse satışı) ilgili olarak İdare Mahkemeleri ve Danıştay tarafından verilen yürütmenin durdurulması ve iptal kararlarının uygulanmaması; bilakis yargı kararlarını etkisiz kılmak amacıyla yasal düzenleme (4046 sayılı Kanun Ek 5. madde) ve Bakanlar Kurulu prensip kararları çıkarılması üzerine, davacı meslek odası (TMMOB/Oda) tarafından tüzel kişiliğin saygınlığının zedelendiği iddia edilerek Başbakanlık ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) aleyhine 50.000 TL manevi tazminat istemiyle açılan ilk derece davası.
• Davalı İdarelerin Savunmaları: İdareler; kararların devir işlemlerinden çok sonra verilmesi nedeniyle fiili ve hukuki imkânsızlık doğduğunu, yargı kararlarını uygulamamanın önüne geçmek için kanun maddesi ve Bakanlar Kurulu kararları çıkarıldığını, ayrıca tüzel kişi olan meslek odasının elem, keder ve ızdırap çekmesinin fiziksel olarak mümkün olmadığını, bu nedenle tüzel kişilerin manevi tazminat davası açamayacağını savunmuştur.

• Danıştay 13. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi:
  Danıştay 13. Dairesi (çoğunluk görüşü ve karşı oy gerekçeleriyle birlikte), idari yargı kararlarının uygulanmaması müessesesinin en kapsamlı röntgenini çekmiştir:

• Anayasa m. 138/4 ve İYUK m. 28/1’in Buyuruculuğu: Daire; idarenin mahkeme kararlarını “aynen” ve “gecikmeksizin” uygulamaktan başka hiçbir seçeneği olmadığını, 30 günlük sürenin idareye kararı uygulamama yetkisi tanıyan bir mühlet değil, nihai bir üst sınır olduğunu vurgulamıştır.

• Yargı Kararını Etkisiz Kılmaya Yönelik İşlemlerin Ağır Hizmet Kusuru Sayılması: 5 ayrı özelleştirme ihalesine ilişkin iptal kararlarının uygulanması için idarece işlem tesis edilmesi gerekirken; hiçbir işlem tesis edilmediği gibi, yargı kararlarının uygulanmayacağı yönünde kanuni düzenlemeler yapıldığı ve Bakanlar Kurulu kararları alındığı sabittir (Nitekim kanun maddesi AYM tarafından, Bakanlar Kurulu kararı da Danıştay’ca iptal edilmiştir). Daire; idarenin iptal kararlarını uygulamamaktan kaynaklanan bu hizmet kusurunun, doğrudan doğruya “manevi tazminat ödemeyi gerektirecek ağırlıkta bir AĞIR HİZMET KUSURU” olduğunu hüküm altına almıştır.
• Tüzel Kişilerin Manevi Tazminat Ehliyeti: Daire, idarenin “tüzel kişiler manevi zarar göremez” savunmasını reddetmiştir. Tüzel kişilerin kişilik haklarını; saygınlık, ticari itibar, sosyal ilişkiler bakımından sahip olunan değer, diğer kurumlar nezdindeki algılanış, mesleki çevrelerdeki konum ve güvenilirlik oluşturur. İdari eylem sonucu bu değerlerin zedelenmesi tüzel kişi bakımından tazmini gereken manevi zarardır.
• Somut Olayda İlliyet Bağı ve Doğrudan İhlal Denetimi (Çoğunluk ile Azınlık Arasındaki Yol Ayrımı):
  • Çoğunluk Görüşü (Ret Gerekçesi): İdarenin ağır hizmet kusuru sabit olmakla birlikte, manevi tazminata hükmedilebilmesi için davacı Odanın kişilik haklarına “doğrudan” bir saldırı olması gerekir. Özelleştirmeye konu işlemler doğrudan davacı Odaya ilişkin tasarruflar değildir. Yargı kararlarının uygulanmamış olması idarenin kusuru ise de, bu durum doğrudan davacı Odanın itibarını zedeleyecek nitelikte olmadığından manevi zararın şartları oluşmamıştır (Dava bu nedenle oyçokluğuyla reddedilmiştir).
  • Karşı Oy (Azınlık / Şerh Görüşü): İki Daire üyesi muazzam bir karşı oy yazmıştır: Anayasa Mahkemesi içtihatlarına göre mahkemeye erişim hakkı, kararın gecikmeksizin uygulanmasını gerektirir. Mahkeme kararlarını uygulanamaz hale getiren düzenlemeler hukuk devletini yıkar. Üyelerini ve kamu yararını temsilen bu davaları açan ve haklılığı yargı kararıyla kanıtlanan davacı Odanın, binbir emekle aldığı iptal kararlarının idarece keyfi olarak uygulanmaması, Odanın mesleki ve toplumsal saygınlığını, güvenilirliğini ve varlık sebebini doğrudan yok etmiştir. Ağır hizmet kusuru işleyen idare, davacı Odaya manevi tazminat ödemelidir.

5.2. İkinci Karar Analizi: Danıştay 10. Daire, E.2004/13990, K.2007/739, T. 27.02.2007

• Kararın Künyesi: Danıştay 10. Dairesi, 27.02.2007 tarih, Esas No: 2004/13990, Karar No: 2007/739.
• Uyuşmazlığın Konusu: Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı ve Yönetim Kurulu Başkanı görevinde bulunan davacının, bu görevinden alınarak yerine geçici kurullar oluşturulmasına ilişkin Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açtığı davada; Danıştay 10. Dairesi’nce verilen yürütmenin durdurulması (YD) kararının idareye tebliğ edilmesine rağmen 30 gün içinde uygulanmaması; bilakis idarenin kararın arkasından dolanarak usulsüz olağanüstü genel kurul toplanmasına göz yumması üzerine, davacının Başbakanlık, İçişleri Bakanlığı ve Valilik aleyhine açtığı 100.000 YTL’lik manevi tazminat davası.
• Davalı İdarelerin Savunmaları: İdareler; yürütmenin durdurulması kararından önce adli yargı kararıyla olağanüstü genel kurul yapıldığını ve yeni yönetim seçildiğini, bu nedenle mahkeme kararının uygulanmasının fiilen ve hukuken imkansız hale geldiğini savunmuştur.

• Danıştay 10. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi ve İlke Kararı:
  Danıştay 10. Dairesi, idarenin “imkansızlık” ve “genel kurul yapıldı” savunmalarını hukuk devleti ilkeleriyle paramparça etmiş ve Türk idare hukukuna altın harflerle geçen rücu içtihadını oluşturmuştur:

• Yürütmenin Durdurulması Kararının İnfaz Mecburiyeti: İYUK m. 28/1 uyarınca sadece iptal kararları değil, yürütmenin durdurulması kararları da idarece 30 gün içinde aynen uygulanmak zorundadır.

• Hülle (Arkasından Dolanma) ile İmkansızlık Yaratılamaz: Davacının görevden alınmasını sağlayan Yasa normu AYM tarafından iptal edilmiş ve Dairece YD kararı verilmişken; idarenin yargı kararını yerine getirmeksizin, adli yargıdaki ihtiyati tedbir kararına rağmen usulsüz genel kurul toplanmasına göz yumması ve bunu “kararın uygulanması imkansız” şeklinde savunması kabul edilemez. Bu tutum, yargı kararını etkisiz bırakmaya yönelik bilinçli ve “AĞIR HİZMET KUSURU”dur.
• Manevi Zararın Varlığı ve Tazminatın Takdiri: Türkiye Kızılay Derneği gibi çok önemli bir kurumun Genel Başkanı olan davacı hakkında tesis edilen işlemler ve yargı kararlarının uygulanmaması kamuoyu tarafından yakından izlenmiştir. Yargı kararının uygulanmaması davacının kişisel haklarını zedelemiş, acı ve üzüntüye sevk etmiştir. Daire, idarenin ağır hizmet kusurunu ve manevi tatmin ilkesini gözeterek davacı lehine 30.000 YTL (dönemin şartlarında son derece yüksek bir miktar) manevi tazminata hükmetmiştir.
• Şahsi Kusur Tespiti ve Anayasa m. 129/5 Uyarınca Re’sen Rücu Emri: Daire kararın en can alıcı kısmında şu tarihi normatif saptamayı yapmıştır: İdare adına verilen kararlarla ortaya çıkan ve ‘yargı kararını uygulamama’ olarak nitelendirilen ağır hizmet kusuru, gerçekte bu konuda idare adına yetki kullanan kamu görevlilerinin KİŞİSEL KUSURLARINDAN doğmuştur. Çünkü yargı kararına rağmen usulsüz toplantılara göz yumularak kararın uygulanmasını engellemek, idarenin değil, o görevlilerin bilinçli ve keyfi bir davranışıdır.
  Daire; Anayasa’nın 129/5 maddesindeki “kendilerine rücu edilmek kaydıyla” kuralının idare için bir mecburiyet olduğunu, davacının dilekçesinde rücu talebi olmasa dahi bu anayasal zorunluluğun re’sen işletilmesi gerektiğini belirtmiştir. Karar fıkrasına aynen şu emir yazılmıştır: “Hükmedilen 30.000 YTL manevi tazminatın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine; OLAYDA KİŞİSEL KUSURU BULUNAN KİŞİ VEYA KİŞİLERE RÜCU EDİLMEK İÇİN KARARIN BİR ÖRNEĞİNİN MALİYE BAKANLIĞINA TEBLİĞİNE oybirliğiyle karar verildi.”

6. Karşılaştırmalı İçtihat Analizi ve Sentez

İncelenen iki emsal Danıştay kararı karşılaştırıldığında, idari yargının mahkeme kararlarının infazı ile kamu görevlilerinin sorumluluğu bağlamında geliştirdiği bütünsül ve tavizsiz hukuk düzeni tüm berraklığıyla ortaya çıkmaktadır.

7. Sonuç

İdari yargı kararlarının uygulanması rejimi, Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesinin, 138/4. maddesindeki buyurucu bağlayıcılığın ve AİHS m. 6’daki mahkemeye erişim hakkının en hayati güvence mekanizmasıdır. 2577 sayılı İYUK’un 28. maddesi, idareye mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştirmeden, arkasından dolanmadan, aynen ve en geç 30 gün içinde uygulama mutlak yükümlülüğü yüklemiştir.

Danıştay’ın yerleşik içtihatları ve incelediğimiz emsal kararlar ışığında, yargı kararlarının uygulanması hukukunda şu temel ilkeler birer anayasal doğma olarak tescil edilmiştir:
1. Otuz Günlük Süre Bürokratik Üst Sınırdır: İYUK m. 28/1’deki 30 günlük süre, idareye kararı bekleme veya askıya alma yetkisi veren bir süre değildir. Asıl olan kararın derhal uygulanmasıdır; 30 gün ancak zorunlu bürokratik işlemler için kullanılabilecek azami mühlettir.
2. Uygulamama Ağır Hizmet Kusurudur ve Tüzel Kişileri de Kapsar: Kesinleşmiş veya yürütmesi durdurulmuş bir mahkeme kararının hiç uygulanmaması, geç uygulanması, eksik uygulanması veya hülle yoluyla (benzer sakat işlemle) şeklen uygulanması doğrudan doğruya “ağır hizmet kusuru”dur. Bu kusur, gerçek kişilerin olduğu kadar, mesleki veya ticari itibarı zedelenen tüzel kişilerin (meslek odaları, şirketler, dernekler) de manevi tazminat talep etme hakkını doğurur.
3. Uygulamama Eylemi Görevlinin Şahsi Kusurudur: İdare tüzel kişiliği adına hareket eden kamu görevlilerinin, mahkeme kararlarını siyasi, kişisel veya keyfi saiklerle infaz etmemesi kurumsal değil, tamamen kişisel (şahsi) bir kusur ve kasttır.
4. Anayasal Rücu Zorunluluğu ve Re’sen Bildirim: Anayasa’nın 129/5 maddesi ile İYUK’un 28/4 maddesi uyarınca, yargı kararını uygulamama nedeniyle idare aleyhine hükmedilen tazminatların, kararı uygulamayan veya infazı engelleyen sorumlu kamu görevlilerine adli yargıda rücu edilmesi emredici bir anayasal zorunluluktur. İdari yargı hakimleri, davacıların dilekçesinde rücu talebi olup olmadığına bakmaksızın, bu anayasal mecburiyeti hüküm fıkrasında göstermek ve rücu davasının açılmasını sağlamak amacıyla kararı re’sen Maliye Bakanlığı’na tebliğ etmekle yükümlüdür.

Sonuç olarak; mahkeme kararlarının infazını engelleyen veya arkasından dolanan kamu görevlilerinin, devletin ödediği ağır tazminatlarla adli yargıdaki rücu davaları yoluyla şahsen muhatap kılınması, hukuk devletinin korunmasında ve idarenin hukuka bağlılığının sağlanmasında en etkili ve vazgeçilmez teminat olmaya devam edecektir.

8. Kaynakça

• AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2023.
• CANDAN, Turgut, İdari Yargılama Usulü, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara, 2022.
• GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut, İdare Hukuku Cilt 2: İdari Yargılama Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2022.
• GİRİTLİ, İsmet / BİLGEN, Pertev / AKGÜNER, Tayfun, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2011.
• GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 2020.
• KARAVELİOĞLU, Celal, İdari Yargılama Usulü Kanunu Şerhi, Ankara, 2021.
• ÖZAY, İl Han, Günışığında Yönetim, Filiz Kitabevi, İstanbul, 2018.
• YAYLA, Yıldızhan, İdare Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2010.
• Danıştay 13. Daire, 28.05.2018 tarih, E.2014/3359, K.2018/1887 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 514156500).
• Danıştay 10. Daire, 27.02.2007 tarih, E.2004/13990, K.2007/739 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 18309600).
• Anayasa Mahkemesi, 02.10.2014 tarih, E.2014/149, K.2014/151 sayılı karar.
• 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (m. 2, 36, 125, 129, 138).
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (m. 28).
• 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu.
• 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu (m. 257).

Sık Sorulan Sorular (SSS)

İdare yargı kararını en geç kaç günde uygulamak zorundadır?

Gecikmeksizin uygulamak zorundadır; bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez (İYUK m.28).

İdare bu otuz günü sonuna kadar bekleyebilir mi?

Hayır. Otuz gün azami sınırdır, tanınmış bir bekleme hakkı değil. İdare tebliğden itibaren infaz sürecini derhal başlatmalıdır.

Karar uygulanmazsa ne yapılabilir?

İlgili, uğradığı zararlar için idare aleyhine tam yargı davası açabilir. Kararı kasten uygulamayan kamu görevlisinin şahsi sorumluluğu da doğar ve idare ödediğini ona rücu edebilir.

Yararlanılan Mevzuat ve İçtihat

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.2
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.36
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.125
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.129
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.138
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.28
• 2709 sayılı Kanun m.2
• 4046 sayılı Kanun m.5
• 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu m.257
• Danıştay 13. D., E.2014/3359, K.2018/1887, T. 28.05.2018
• Danıştay 10. D., E.2004/13990, K.2007/739, T. 27.02.2007
• Anayasa Mahkemesi, E.2014/149, K.2014/151, T. 02.10.2014

Yayın tarihi: 13.08.2026 · Son güncelleme: 16.08.2026

Hazırlayan: Av. Şerafettin Kaya · Gebze / Kocaeli · +90 534 545 23 32 · www.serafettinkaya.av.tr