Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve Yönetmeliklerin Denetimi

Yazar: Av. Şerafettin Kaya
Tarih: Temmuz 2026

Kısa Özet

2017 Anayasa değişikliği ile Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesi, idarenin düzenleyici işlem yapma yetkesinde ve normlar hiyerarşisinde köklü bir paradigma değişimine yol açmıştır. Klasik parlamenter sistemin tüzük ve Bakanlar Kurulu yönetmeliği gibi araçları yerini asli ve türev nitelikler taşıyabilen Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri (CBK) ile Cumhurbaşkanı ve idari mercilerin yönetmeliklerine bırakmıştır. Bu çalışmada, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlenen CBK’ların konu bakımından yetki alanları, mahfuz alan ilkesi ile Anayasa Mahkemesi tarafından gerçekleştirilen uygunluk denetiminin sınırları incelenmektedir. Akabinde, Anayasa’nın 124. maddesi uyarınca çıkarılan yönetmeliklerin CBK’lar ve kanunlar karşısındaki ikincil (türevsel) konumu, Danıştay 2. Dairesinin normlar hiyerarşisine ilişkin güncel içtihatları ışığında irdelenmektedir. Nihayetinde, yönetmeliklerin dayanağı olan CBK kurallarının Anayasa Mahkemesince iptal edilmesinin derdest idari davalara ve yönetmeliklerin hukuki geçerliliğine etkisi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25.12.2024 tarihli kararı ekseninde doktrinel ve yargısal bir tahlile tabi tutulmaktadır.

1. Giriş

İdare hukukunun en temel varlık nedenlerinden biri, kamu hizmetlerinin sürekliliğini, düzenliliğini ve genel menfaati sağlamak amacıyla idareye tek taraflı, genel, soyut ve kişilik dışı hukuki işlemler tesis etme yetkisinin tanınmasıdır. “Düzenleyici işlem” (acte réglementaire) olarak adlandırılan bu işlemler, idarenin norm koyma gücünün somutlaşmış halidir. Hukuk devleti ilkesinin (Anayasa m. 2) kaçınılmaz bir gereği olarak, idarenin sahip olduğu bu düzenleyici işlem yapma yetkisi sınırsız ya da keyfi bir nitelik taşımaz; aksine normlar hiyerarşisi kurallarına ve kanuni idare ilkesine (Anayasa m. 123) katı bir biçimde tabidir.

Türkiye’de 16 Nisan 2017 tarihli halkoylaması ile kabul edilen ve 9 Temmuz 2018 tarihinde tam anlamıyla yürürlüğe giren 6771 sayılı Kanun, Türk idare ve anayasa hukukunda düzenleyici işlemler rejimi bakımından tarihi bir kırılma noktası teşkil etmiştir. Parlamenter sistemin yürütme organı olan Bakanlar Kurulu ve Başbakanlık tasfiye edilmiş, yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanına tevdi edilmiştir. Bu yapısal dönüşümün normatif düzlemedeki en belirgin yansıması ise, “tüzük” kurumunun anayasal sistemden çıkarılması, Kanun Hükmünde Kararname (KHK) çıkarma yetkisinin olağan dönemler için sona erdirilmesi ve bunun yerine Türk hukuk sistemine “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” (CBK) adı altında yeni ve sui generis bir düzenleyici işlem türünün dahil edilmesidir.

CBK’ların ihdasıyla birlikte, normlar hiyerarşisinin geleneksel piramidi yeniden şekillenmiş; kanun ile yönetmelik arasına konumlanan, bazı durumlarda ise kanunla yarışan (yürütmeye asli düzenleme yetkisi tanıyan alanlarda) karmaşık bir normatif doku ortaya çıkmıştır. Bu durum, idarenin diğer bir temel düzenleyici işlemi olan “yönetmelikler” (Anayasa m. 124) bakımından da yeni hukuki meseleleri beraberinde getirmiştir. Özellikle CBK’lar ile yönetmelikler arasındaki hiyerarşik ilişki, yönetmeliklerin CBK’lara aykırı olamama şartı ve bir yönetmeliğin dayanağını oluşturan CBK kuralının Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi durumunda idari yargı yerlerinde (Danıştay’da) görülmekte olan davaların akıbetinin ne olacağı hususu, idare hukukunun en canlı tartışma başlıklarını oluşturmaktadır.

Bu çalışmanın temel amacı, idarenin düzenleyici işlemlerinden olan CBK’lar ile yönetmelikler arasındaki ilişkileri, konu bakımından yetki sınırlarını ve yargısal denetim mekanizmalarını, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay’ın en güncel ve doğrudan doğrulanmış içtihatları üzerinden derinlemesine tahlil etmektir. Çalışmada, ilk olarak CBK’ların anayasal sınırları ve mahfuz alan ilkesi ele alınacak; ikinci olarak yönetmeliklerin normlar hiyerarşisindeki türevsel konumu Danıştay 2. Dairesinin güncel yaklaşımıyla incelenecek; son olarak ise dayanak CBK kuralının iptalinin yönetmelikler üzerindeki yansıması Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) emsal içtihadı ışığında değerlendirilecektir.

2. İdarenin Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin Dönüşümü ve Normlar Hiyerarşisindeki Yeni Paradigma

Hukuk düzeni, Hans Kelsen’in normatif pozitivizm kuramında evrensel bir geçerlilikle ortaya koyduğu üzere, alt düzeydeki normların geçerlilik ve yürürlüklerini kendilerinden bir üst düzeyde bulunan normlardan aldığı kademeli bir normlar hiyerarşisi (Stufenbau) sisteminden ibarettir. Bu hiyerarşik piramidin zirvesinde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa yer alırken; bir alt basamakta yasama organı tarafından ihdas edilen kanunlar ile milletlerarası antlaşmalar konumlanmaktadır.

2017 Anayasa değişikliği öncesinde yürütmenin düzenleyici işlemleri, tüzükler ve yönetmelikler ile (yetki kanununa dayanan) KHK’lar olarak sıralanmaktaydı. Yeni Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ise, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası ile Cumhurbaşkanına “yürütme yetkisine ilişkin konularda” Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisi tanınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulabileceğinin hüküm altına alınması, ayrıca üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usullerinin (m. 104/9) ile bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve teşkilat yapılarının (m. 106/11) doğrudan CBK ile düzenleneceğinin belirtilmesi, yürütme organına belirli alanlarda “asli düzenleme yetkisi” tanındığı anlamına gelmektedir.

Klasik idare hukukunda egemen olan “idarenin düzenleyici işlemlerinin sekonder (ikincil/türevsel) niteliği” kuralı, CBK’ların münhasır yetki alanları bakımından istisnai bir dönüşüme uğramıştır. Anayasa tarafından doğrudan Cumhurbaşkanının düzenlemesine bırakılan alanlarda CBK çıkarma yetkisi, bir kanuna dayanma veya bir kanunu uygulama şartına bağlı olmaksızın, doğrudan Anayasa’dan alınan asli bir yetkidir. Buna karşılık, Anayasa’nın 124. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve CBK’ların uygulanmasını sağlamak üzere çıkardıkları yönetmelikler, klasik idare hukukundaki “türevsel (secundus praeter legem)” niteliklerini aynen muhafaza etmektedir. Dolayısıyla, yeni normatif paradigmada yönetmelikler, artık yalnızca kanunların değil, aynı zamanda kendilerinden hiyerarşik olarak üstte bulunan CBK’ların da uygulanmasını göstermek ve bunlara aykırı olmamak zorundadır.

3. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Konu Bakımından Yetki Alanları ve Anayasaya Uygunluk Denetimi (Anayasa m. 104/17 Analizi)

Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, yürütme organının en üst hukuki enstrümanı olmakla birlikte, sınırsız bir düzenleme alanına sahip değildir. Anayasa koyucu, yasama yetkisinin genelliği ve devredilmezliği ilkesini (Anayasa m. 7) korumak amacıyla, CBK’ların konu bakımından yetki alanını Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında dört temel olumsuz şart (yasak alan kuralı) ile sınırlandırmıştır. Bu normatif engeller şunlardır:

1. Temel Haklar ve Siyasi Haklar Yasağı: Anayasa’nın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile Dördüncü Bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler CBK ile düzenlenemez (Yalnızca Üçüncü Bölümde yer alan sosyal ve ekonomik haklar CBK ile düzenlenebilir).
2. Münhasır Kanun Alanı Yasağı: Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamaz.
3. Kanunda Açıkça Düzenlenen Alan Yasağı: Kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz.
4. Kanunun Üstünlüğü ve Çatışma Kuralı: CBK ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda CBK hükümleri hükümsüz hale gelir.

Anayasa Mahkemesi (AYM), CBK’ların konu bakımından yetki yönünden denetimini gerçekleştirirken, idare hukukunu doğrudan ilgilendiren katı bir normatif test uygulamaktadır. Yüksek Mahkemenin yerleşik içtihatlarına göre, bir CBK kuralının anayasaya uygun olduğunun kabul edilebilmesi için öncelikle konu bakımından yetki kurallarına (m. 104/17) riayet edilmiş olması şarttır; konu bakımından yetkisiz bir alanda çıkarılan CBK kuralı, içerik yönünden Anayasa’ya uygun olsa dahi iptal edilir.

Bu durumun en çarpıcı örneği, kamu hizmetine girme hakkı ile CBK düzenleme yetkisi arasındaki sınırın çizildiği Anayasa Mahkemesinin 05.04.2023 tarihli ve E.2022/71, K.2023/65 sayılı kararında somutlaşmıştır. Söz konusu uyuşmazlıkta, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 274/A maddesi ile “Kaymakam aday adaylarının” taşımaları gereken nitelikler, mezun olunması gereken fakülte ve bölümler ile eğitim şartları düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesi, bu kuralın konu bakımından yetki denetimini yaparken şu hayati gerekçelere yer vermiştir:

“Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesinde Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Anayasa’nın kamu hizmetine girme hakkını düzenleyen 70. maddesinde ‘Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez’ hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın ‘Siyasi Haklar ve Ödevler’ başlıklı Dördüncü Bölümü’nde yer alan ve 70. maddesinde güvence altına alınan kamu hizmetine girme hakkına ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenleme yapılması mümkün değildir. Kamu hizmetine girme ve hizmete alınmada hangi nitelik ve şartların aranacağı Anayasa’nın 70. maddesi kapsamındadır. Kural, kamu görevi niteliğinde olan kaymakam adaylığına atanma için aranan şartlara ilişkin olduğundan kamu hizmetlerine girme hakkının uygulanmasına dair bir düzenleme niteliği taşımaktadır. Bu itibarla kural Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek yasak alan içinde kalmaktadır.” (AYM, E.2022/71, K.2023/65, T. 05.04.2023).

Bu karar, yürütmenin asli düzenleyici işlemi olan CBK’ların dahi, idare hukukunun temel statülerinden biri olan kamu görevliliğine giriş şartlarını (Anayasa m. 70 siyasi haklar kapsamında kaldığı için) düzenleyemeyeceğini, bu alanın münhasıran TBMM’nin kanuni düzenleme alanına (mahfuz alana) girdiğini şüpheye yer bırakmayacak biçimde tescil etmiştir.

4. Yönetmeliklerin Yargısal Denetimi ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri İle İlişkisi (Danıştay 2. Daire Kararı Tahlili)

Anayasa’nın 124. maddesi uyarınca çıkarılan yönetmelikler, idarenin en yaygın düzenleyici işlem türüdür. Yönetmeliklerin hukuki geçerliliği, dayandıkları kanun ve CBK’lara aykırı olmamalarına bağlıdır. Bir yönetmelik kuralının, dayanağı olan üst normun kapsamını genişletmesi, daraltması yahut ona aykırı yeni bir mükellefiyet veya hak kısıtlaması getirmesi, normlar hiyerarşisi ilkesinin ve idari işlemin unsurları bakımından “konu ve sebep unsurlarında hukuka aykırılık” teşkil eder.

CBK’lar ile yönetmelikler arasındaki bu sıkı hiyerarşik bağ ve idari yargının bu konudaki denetim derinliği, Danıştay 2. Dairesinin 12.06.2024 tarihli ve E.2022/226, K.2024/3643 sayılı kararında mükemmel bir dogmatik tahlile tabi tutulmuştur. Uyuşmazlık konusu olayda; Kalkınma Ajanslarında “iç denetçi” olarak görev yapan davacılar, 80 sayılı CBK ile 4 sayılı CBK’nın 200. ve 207. maddelerindeki iç denetime ilişkin hükümlerin kaldırılması üzerine, Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde yapılan değişiklikle iç denetçi kadrolarının ilga edilmesini ve talepleri halinde uzman kadrolarına atanmalarını öngören yönetmelik değişikliğinin iptalini talep etmişlerdir. Davacılar ayrıca, 4 sayılı CBK’da yapılan değişikliğin Anayasa’ya aykırı olduğunu iddia ederek AYM’ye itiraz yoluyla başvurulmasını istemişlerdir.

Danıştay 2. Dairesi, öncelikle davacıların CBK kurallarına yönelik Anayasaya aykırılık iddiasını incelemiş; Kalkınma Ajanslarının Anayasa’nın 123. ve 166. maddeleri bağlamında tüzel kişiliği haiz, kendine özgü (sui generis) hizmet yerinden yönetim kuruluşları olduğunu ve 703 sayılı KHK ile kanuni düzenlemelerinin kaldırılması sebebiyle ortada “kanunda açıkça düzenlenen bir alan yasağının” bulunmadığını belirterek bu iddiayı ciddi görmemiştir. Akabinde, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin normlar hiyerarşisi bağlamındaki denetimini yaparken şu evrensel hukuk ilkelerini karara derc etmiştir:

“Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa’dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. (…) Bu durumda, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun’da ve Yönetmelik’in dayanaklarından olan 4 sayılı (…) Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde yer alan düzenlemeler dikkate alındığında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmeyen ve üst hukuk normlarına uyumlu bir şekilde hazırlanıp yürürlüğe giren iç denetim usulünü kaldıran dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.” (Danıştay 2. Daire, E.2022/226, K.2024/3643, T. 12.06.2024).

Danıştay 2. Dairesinin bu kararı, yönetmelik denetiminde idari yargıcın izlemesi gereken metodolojiyi ortaya koymaktadır: İdari yargıç, bir yönetmeliği denerken ilk olarak yönetmeliğin dayandığı üst normun (kanun veya CBK) anayasal geçerliliğini ve yürürlük durumunu tespit etmeli, ardından yönetmeliğin bu üst norma sadık kalıp kalmadığını, normun amacını ve sınırlarını aşıp aşmadığını takdir etmelidir. Üst norm (4 sayılı ve 80 sayılı CBK) ile tam bir uyum içinde olan yönetmelik hükümleri, normlar hiyerarşisi ilkesi gereğince hukuka uygundur.

5. Dayanak CBK Normunun Anayasa Mahkemesince İptal Edilmesinin Yönetmeliklere ve Derdest Davalara Etkisi (Danıştay İDDK E.2024/403 Kararı Tahlili)

İdare hukukunun en karmaşık ve tartışmalı sorunlarından biri, bir yönetmeliğin dayanağını oluşturan kanun veya CBK kuralının, Anayasa Mahkemesi tarafından anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmesi halinde, bu dayanak norma istinaden çıkarılmış olan yönetmeliklerin ve bu yönetmeliklere karşı açılmış derdest iptal davalarının hukuki akıbetinin ne olacağı hususudur.

Anayasa’nın 153. maddesinin beşinci fıkrasında “İptal kararları geriye yürümez” kuralı yer alırken; aynı maddenin altıncı fıkrasında “Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar” hükmü bulunmaktadır. İdari yargı içtihatları, Anayasa’nın üstünlüğü ilkesi (m. 11) ile hukuk devleti ilkesini (m. 2) esas alarak, bu antinomiye dogmatik bir çözüm üretmiştir. Buna göre, bir yönetmeliğin yasal veya anayasal dayanağı olan üst norm AYM tarafından iptal edildiğinde, yönetmelik maddesi “hukuki dayanaktan yoksun hale gelir”. Derdest (görülmekte olan) davalar bakımından yargı yerleri, Anayasa’ya aykırılığı saptanmış bir norma dayanarak uyuşmazlığı çözemez; zira bu durum Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesine doğrudan aykırı düşer.

Bu ilkesel duruş, yukarıda (3. bölümde) incelenen Anayasa Mahkemesinin 1 sayılı CBK’nın 274/A maddesini (Kaymakam Adayları eğitim şartını) iptal eden kararı sonrasında, bu CBK kuralına dayanılarak çıkarılan Kaymakam Adayları Yönetmeliği’nin 5. maddesinin dördüncü fıkrasına karşı açılan iptal davasında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 25.12.2024 tarihli ve E.2024/403, K.2024/3510 sayılı kararında nihai ve emsal bir çözüme kavuşturulmuştur.

Söz konusu uyuşmazlıkta Danıştay 12. Dairesi (E.2019/4923, K.2023/3612, T. 20.06.2023), dayanak 1 sayılı CBK’nın 274/A maddesinin AYM tarafından iptal edilmesi üzerine, Yönetmelik hükmünü hukuki dayanaksızlık nedeniyle iptal etmiştir. Davalı Bakanlık temyiz dilekçesinde; Anayasa Mahkemesinin iptal kararının yürürlüğünü (hukuki boşluk doğmaması için) Resmi Gazete’de yayımdan itibaren 9 ay süreyle ertelediğini, bu sebeple Daire kararı verildiği tarihte iptal kararının henüz yürürlüğe girmediğini ve Yönetmeliğin yasal dayanağının yürürlükte olduğunu ileri sürmüştür.

Danıştay İDDK, idarenin bu temyiz iddialarını reddederek Danıştay 12. Dairesinin iptal kararını oyçokluğuyla onamış ve Türk idare hukukunda dayanak norm iptalinin yönetmeliklere etkisini şu muazzam gerekçelerle içtihatlaştırmıştır:

“Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, ‘Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazete’de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. (…) İptal kararları geriye yürümez’; altıncı fıkrasında ise, ‘Anayasa Mahkemesi kararları Resmi Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar’ kurallarının yer aldığı; Anayasa Mahkemesince bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tümünün ya da belirli hükümlerinin Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde eldeki davaların Anayasa’ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesinin, Anayasa’nın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceği için uygun görülemeyeceği, aksine durumun ise, Anayasa’nın 153. maddesinde yer alan Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğu yönündeki hükme aykırılık oluşturacağı (…) hukuksal durumun doğal sonucu olarak, bir kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin uygulanması nedeniyle dava açmak durumunda kalan ve Anayasa’nın 153. maddesi uyarınca itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurma hakkına sahip olan kişilerin de, kendi hak ve menfaatlerini ihlal eden kuralın iptal davası veya itiraz yoluyla daha önce yapılan başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olmasının hukuki sonuçlarından yararlanmalarının gerektiği; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 274/A maddesine dayanılarak hazırlanan Kaymakam Adayları Yönetmeliği’nin (…) 5. maddesinin dördüncü fıkrasının, anılan Kararname’nin 274/A maddesinin iptaline ilişkin Anayasa Mahkemesinin (…) kararı ile hukuki dayanaktan yoksun hale geldiği, bu durumda; dava konusu olan ve iptali istenen (…) Yönetmeliğin, yasal dayanak olan bu maddesi Anayasa Mahkemesi kararıyla iptal edilmiş olduğundan, dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinin dördüncü fıkrasında hukuka uyarlık bulunmadığı…” (Danıştay İDDK, E.2024/403, K.2024/3510, T. 25.12.2024 — Kurulun “yukarıda açıklanan gerekçeyle onanmasına” diyerek aynen benimsediği Danıştay 12. Dairesi gerekçesi).

Danıştay İDDK’nın bu emsal kararı, idari yargılama hukukuna ve düzenleyici işlemler rejimine dair üç temel ilkeyi sabitlemiştir. Kararın oyçokluğuyla alındığı, karşı oyda ise yürürlüğün ertelenmesinin yargı organını da bağlayacağı görüşünün savunulduğu belirtilmelidir; aşağıdaki üçüncü ilke, Kurulun ayrıca gerekçelendirdiği bir kabul değil, temyiz isteminin reddi ve onama sonucundan çıkan yorumdur.

1. Hukuki Dayanaksızlık (Desubstantiation) İlkesi: Bir yönetmeliğin varlığı, dayandığı üst normun (Kanun veya CBK) hukuki mevcudiyetine kaimdir. Dayanak norm AYM tarafından iptal edildiği an, yönetmelik kuralı temelsiz kalır ve sebep ile konu unsurları yönünden sakatlanır.
2. AYM İptal Kararlarının Derdest Davalara Doğrudan Etkisi: Anayasa’nın m. 153/5 hükmündeki “iptal kararları geriye yürümez” ilkesi, kesinleşmiş hukuki durumlar ve kazanılmış hakların korunması içindir. Henüz yargısal denetimi devam eden (derdest) iptal davalarında, Anayasa’ya aykırılığı AYM kararıyla tescil edilmiş bir kural idari yargıç tarafından uygulanamaz; derdest davalar iptal kararının hukuki sonuçlarından doğrudan yararlandırılır.
3. Yürürlüğün Ertelenmesinin (m. 153/3) İdari Yargısal Denetime Etkisizliği: AYM’nin iptal kararının yürürlüğe girişini yasa koyucuya boşluğu doldurması amacıyla belirli bir süre (örneğin 9 ay) ertelemiş olması, idari yargı yerinin hukuki dayanaktan yoksun hale gelmiş olan bir yönetmelik kuralını iptal etmesine engel teşkil etmez. Yürürlüğün ertelenmesi yasa koyucuya yönelik bir mehil olup, idarenin Anayasa’ya aykırı üst norma dayanarak düzenleyici işlem ihdas etmesine veya mevcut işlemleri sürdürmesine hukuki meşruiyet kazandırmaz.

6. Sonuç ve Değerlendirme

İdarenin düzenleyici işlem yapma yetkisi, modern idare hukukunda kamu hizmetlerinin devinimine ve toplumsal ihtiyaçların çeşitliliğine yanıt veren vazgeçilmez bir hukuki zemin oluşturmaktadır. Ancak 2017 Anayasa değişikliği ile Türk idare hukukuna entegre olan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri rejimi, yürütmenin normatif yetkilerini yeniden tanımlamış ve idari yargının denetim parametrelerini zenginleştirmiştir.

Yapılan inceleme ve yargısal karar tahlilleri neticesinde şu temel sentezlere ulaşılmaktadır:

• Birincisi: Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, yürütmeye asli düzenleme yetkisi tanıyan alanlarda dahi Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki olumsuz sınırlarla (yasak alanlarla) çevrilidir. Anayasa Mahkemesi (E.2022/71, K.2023/65 kararı), kamu görevine girme şartları gibi Anayasa’nın siyasi haklar bölümünde yer alan statüsel hakların, yürütmenin asli düzenleyici işlemi olan CBK ile dahi düzenlenemeyeceğini, bu alanın mahfuz kanun alanı olduğunu kesinleştirmiştir.
• İkincisi: Anayasa’nın 124. maddesine dayanan yönetmelikler, normatif piramitte kanunların ve CBK’ların altındadır. Danıştay 2. Dairesinin (E.2022/226, K.2024/3643 kararı) vurguladığı üzere, yönetmeliklerin geçerliliği, dayandıkları üst hukuk normlarına (CBK ve kanunlara) daraltıcı, genişletici veya aykırı hükümler getirmemelerine, normlar hiyerarşisine sadakat göstermelerine bağlıdır.
• Üçüncüsü: Düzenleyici işlemler arasındaki organik ve hiyerarşik bağ, üst normun iptalinin alt norm üzerinde doğrudan yıkıcı bir etki doğurmasını kaçınılmaz kılar. Danıştay İDDK’nın 25.12.2024 tarihli emsal kararı, dayanak CBK kuralının AYM tarafından iptal edilmesinin, o norma dayanan yönetmeliği “hukuki dayanaktan yoksun” bırakacağını; AYM kararının yürürlüğünün ertelenmiş olmasının dahi derdest idari davalarda yönetmeliğin iptaline engel olamayacağını ve hukuk devleti ilkesi gereğince anayasaya aykırılığı saptanmış kuralın idari yargıda hayat bulamayacağını içtihatlaştırmıştır.

Sonuç itibarıyla; Türkiye’de idarenin düzenleyici işlemler rejimi, bir yandan yürütmenin etkinliğini sağlayan CBK’lar ve yönetmeliklerle esneklik kazanırken, diğer yandan Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetki denetimi ve Danıştay’ın tavizsiz normlar hiyerarşisi ile dayanak norm denetimi sayesinde hukuk devleti ilkesinin güvencesi altında tutulmaktadır.

7. Kaynakça

• Akyılmaz, B., Sezginer, M., & Kaya, C. (2023). Türk İdare Hukuku. Seçkin Yayıncılık.
• Avaner, T., & Düzenli, K. (2023). Kalkınma Ajanslarının Denetimi, Tarihsel Süreç ve Mali Yeterlilik Denetimine Dair Güncel Gelişmeler. Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, (77), 55-72.
• Gözler, K. (2019). Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri. Ekin Yayınevi.
• Günday, M. (2020). İdare Hukuku. İmaj Yayınevi.
• Kelsen, H. (1960). Reine Rechtslehre. Franz Deuticke.
• Tan, T. (2022). İdare Hukuku. Turhan Kitabevi.
• Zeybek, A. G. (2021). Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Normlar Hiyerarşisindeki Yeri ve Yönetmeliklerle İlişkisi. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 70(2), 411-446.

Yargı Kararları

• Anayasa Mahkemesi Kararı: E.2022/71, K.2023/65, Karar Tarihi: 05.04.2023, R.G. Tarih: 01.06.2023, Sayı: 32208.
• Anayasa Mahkemesi Kararı: E.2006/61, K.2007/91, Karar Tarihi: 30.11.2007.
• Anayasa Mahkemesi Kararı: E.2011/142, K.2013/52, Karar Tarihi: 03.04.2013.
• Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Kararı: E.2024/403, K.2024/3510, Karar Tarihi: 25.12.2024.
• Danıştay 2. Daire Kararı: E.2022/226, K.2024/3643, Karar Tarihi: 12.06.2024.
• Danıştay 12. Daire Kararı: E.2019/4923, K.2023/3612, Karar Tarihi: 20.06.2023.

Sık Sorulan Sorular (SSS)

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi her konuda çıkarılabilir mi?

Hayır. Anayasa m.104/17 dört temel yasak alan öngörür. Konu bakımından yetkisiz bir alanda çıkarılan kural, içerik yönünden Anayasa'ya uygun olsa dahi iptal edilir.

Kamu görevine giriş şartları kararnameyle düzenlenebilir mi?

Anayasa m.70 uyarınca kamu hizmetine girmede aranacak nitelik ve şartlar kanunla düzenlenir; bu alan kararnameye kapalıdır.

İlgili İçerikler

• İdare hukukunda kanuni idare ve hukuk devleti ilkesi
• Türkiye’de idari teşkilatın temel ilkeleri

Yararlanılan Mevzuat ve İçtihat

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.2
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.7
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.11
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.70
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.104
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.123
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.124
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.153
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.166
• Anayasa Mahkemesi, E.2022/71, K.2023/65, T. 05.04.2023
• Danıştay 2. D., E.2022/226, K.2024/3643, T. 12.06.2024
• Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2024/403, K.2024/3510, T. 25.12.2024
• Anayasa Mahkemesi, E.2006/61, K.2007/91, T. 30.11.2007
• Anayasa Mahkemesi, E.2011/142, K.2013/52, T. 03.04.2013
• Danıştay 12. D., E.2019/4923, K.2023/3612, T. 20.06.2023

Bu yazı genel bilgilendirme amaçlıdır; hukuki tavsiye niteliği taşımaz. Her uyuşmazlık kendi somut koşullarına göre değerlendirilir.

Yayın tarihi: 29.07.2026 · Son güncelleme: 01.08.2026

Hazırlayan: Av. Şerafettin Kaya · Gebze / Kocaeli · +90 534 545 23 32 · www.serafettinkaya.av.tr