İdari Yargıda Kanun Yolları: İstinaf, Temyiz ve Yenileme

Kısa Özet
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (İYUK) 6545 sayılı Kanun ile yapılan köklü reform sonucunda Türk idari yargı sisteminde iki dereceli (istinaf ve temyiz) yargılama modeline geçilmiş; Bölge İdare Mahkemeleri (BİM) birer istinaf mercii olarak kurgulanmıştır. İstinaf kanun yolu (İYUK m. 45), ilk derece mahkemelerince verilen kararların hem maddi vakıa (olay) hem de hukuka uygunluk yönünden yeniden incelenmesini sağlayan genel olağan kanun yoludur. BİM kararları ilke olarak kesin olup; ancak İYUK’un 46. maddesinde sınırlı olarak sayılan (veya parasal eşiği aşan) uyuşmazlıklara ilişkin kararlara karşı otuz (30) gün içinde Danıştay nezdinde temyiz yoluna başvurulabilir. Danıştay nezdindeki temyiz incelemesi (İYUK m. 49), salt bir hukuki denetim (içtihat birliği denetimi) niteliğinde olup; Danıştay’ın maddi vakıaları yeniden inceleme veya BİM yerine geçerek esas hakkında karar verme yetkisi bulunmamaktadır. BİM tarafından kesin olarak verilen bir kararın hüküm fıkrasına mahkemece hatalı şekilde “Danıştay’a temyiz yolu açıktır” ibaresinin yazılması, o kararı temyize tabi hale getirmez ve temyiz isteminin incelenmeksizin reddini gerektirir; ancak Anayasa m. 40/2 (doğru kanun yolunu gösterme yükümlülüğü) uyarınca tarafların yanlış yönlendirilmesi sebebiyle yatırılan harçların iadesine karar verilir. Öte yandan kesinleşmiş kararlara karşı öngörülen olağanüstü kanun yollarından “Kanun Yararına Temyiz” (İYUK m. 51), niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı sonuç ifade eden kararların bozulması amacıyla münhasıran Danıştay Başsavcısı tarafından kullanılabilen ve bozma halinde dahi kararın önceki hukuki sonuçlarını ortadan kaldırmayan (prospektif) bir içtihat birliği müessesesidir. Bu makalede, idari yargıda olağan ve olağanüstü kanun yolları rejimi derinlemesine incelenmiş; bilhassa Danıştay 13. Dairesi’nin BİM kararlarının kesinliği ve hatalı yönlendirme harçlarının iadesine ilişkin 17.05.2023 tarihli kararı ile Danıştay 10. Dairesi’nin kanun yararına temyizde Danıştay Başsavcılığı’nın münhasır yetkisine ve dosyanın esas kaydının kapatılması usulüne ilişkin 29.01.2020 tarihli ilke kararı ayrıntılı olarak incelenmiştir.

Kısa Cevap

İdari yargıda kanun yolları ikili bir yapı üzerine kuruludur: istinaf bölge idare mahkemesinde yapılır ve hem maddi hem hukuki denetimi kapsar; temyiz ise Danıştay’da yapılır ve yalnızca hukuka uygunluk denetimiyle sınırlıdır. İstinaf mercii dosyayı yeniden inceleyip gerekirse tahkikat yaparak kendisi karar verebilir. Temyizde ise sınırlı sayım ilkesi geçerlidir: yalnızca kanunda sayılan dava türlerine ilişkin bölge idare mahkemesi kararları temyiz edilebilir; diğerleri kesindir. Bu yapı Danıştay’ı olağan bir üçüncü derece mercii olmaktan çıkarıp içtihat mahkemesi konumuna getirmiştir. Ayrıca kanun yararına temyiz ve yargılamanın yenilenmesi olağanüstü yollar olarak işler.

1. Giriş: İdari Yargıda Denetim Mekanizmaları, İki Dereceli Yargılama ve İstinaf Reformu

Hukuk devleti ilkesinin ve hak arama hürriyetinin temel taşı olan yargısal denetim, sadece idarenin işlemlerinin ilk derece mahkemeleri önünde dava edilebilmesini değil; mahkemelerin verdiği kararların da üst yargı mercileri tarafından incelenerek olası hukuki veya maddi hataların düzeltilebilmesini güvence altına alır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) 6. maddesi ile 1982 Anayasası’nın 36. ve 141. maddeleri uyarınca adil yargılanma hakkı, mahkeme kararlarının denetlenmesini sağlayan “Kanun Yolları” (Appellate Remedies) rejiminin etkin, erişilebilir ve öngörülebilir olmasını gerektirir.

Türk idari yargı sistemi, uzun yıllar boyunca İdare ve Vergi Mahkemeleri ile Danıştay arasında “tek dereceli denetim” (doğrudan temyiz) modeline dayanmış; bu durum Danıştay’ın muazzam bir iş yükü altında ezilmesine ve asıl işlevi olan “içtihat mahkemesi” kimliğinden uzaklaşarak vakıa inceleyen bir istinaf mercii gibi çalışmasına yol açmıştır. Bu yapısal sorunu çözmek amacıyla 18.06.2014 tarih ve 6545 sayılı Kanun ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (İYUK) tarihi bir reform gerçekleştirilmiş; 20 Temmuz 2016 tarihi itibarıyla Bölge İdare Mahkemeleri (BİM) birer “İstinaf Mahkemesi” olarak faaliyete geçirilmiştir.

Bu reformla birlikte Türk idari yargısında üç ayaklı yeni bir mimari kurulmuştur:
1. İlk Derece Mahkemeleri (İdare ve Vergi Mahkemeleri): Uyuşmazlığı maddi vakıa ve hukuk yönünden ilk kez inceleyen asıl yargı mercileridir.
2. İstinaf Mercileri (Bölge İdare Mahkemeleri): İlk derece mahkemelerinin kararlarını hem maddi olay hem de hukuka uygunluk yönünden denetleyen genel olağan kanun yoludur.
3. Temyiz Mercii (Danıştay): BİM kararlarından sadece kanunda sınırlı olarak sayılan veya belli bir parasal büyüklüğü aşanların hukuka uygunluğunu (içtihat birliğini) denetleyen yüksek mahkemedir.

Bu makalede, idari yargılamada olağan kanun yolları olan İstinaf (İYUK m. 45) ve Temyiz (İYUK m. 46, 49) ile olağanüstü kanun yolları olan Kanun Yararına Temyiz (İYUK m. 51) ve Yargılamanın Yenilenmesi (İYUK m. 53) usulleri, Danıştay’ın en güncel ve içtihat birliği sağlayan emsal kararları ışığında tahlil edilmiştir.

2. İstinaf Kanun Yolu (İYUK m. 45) ve Bölge İdare Mahkemelerinin İnceleme Yetkisi

İstinaf, idare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının kesinleşmesini önleyen ve uyuşmazlığın üst mahkeme (Bölge İdare Mahkemesi) önünde hem maddi vakıa hem de hukuki esas yönünden yeniden görülmesini sağlayan genel ve olağan kanun yoludur.

2.1. İstinaf Başvurusunun Şartları, Süresi ve İstinaf Yasağı

İYUK’un 45. maddesinin 1. fıkrası uyarınca; idare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi, mahkemenin bulunduğu yargı çevresindeki Bölge İdare Mahkemesi’ne kararın tebliğinden itibaren otuz (30) gün içinde istinaf yoluna başvurulabilir.

Ancak kanun koyucu yargılamanın hızlandırılması amacıyla bazı uyuşmazlıklarda istinaf yolunu kapatmıştır:
1. Parasal Sınırın Altındaki Davalar: İYUK m. 45/1 uyarınca konusu belli bir parasal eşiğin altında kalan (her yıl yeniden değerleme oranında artırılan; örneğin 2026 yılı itibarıyla belirlenen eşik altındaki) vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında ilk derece mahkemesince verilen kararlar kesin olup istinaf edilemez.
2. İvedi Yargılama Usulüne Tabi Uyuşmazlıklar: İYUK m. 20/A kapsamında sayılan ihale, ÇED, özelleştirme, acele kamulaştırma gibi ivedi uyuşmazlıklarda ilk derece mahkemesi kararlarına karşı istinaf yolu kapalıdır; bu kararlara karşı tebliğden itibaren 15 gün içinde doğrudan Danıştay nezdinde temyiz yoluna gidilir.
3. Merkezi Sınav Uyuşmazlıkları: İYUK m. 20/B uyarınca ÖSYM veya MEB tarafından yapılan merkezi sınavlarda ilk derece mahkemesi kararlarına karşı istinaf ve temyiz yolu kapalıdır; karar verildiği anda kesindir.

+-----------------------------------------------------------------------------------+
|               İDARİ YARGIDA KANUN YOLLARI VE KESİNLİK REJİMİ                      |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
|                                                                                   |
|                   [İDARE VEYA VERGİ MAHKEMESİ KARARI]                              |
|                                     |                                             |
|        +----------------------------+----------------------------+                |
|        |                            |                            |                |
|        v                            v                            v                |
|  (Parasal Sınır Altı)        (İvedi Yargılama - 20/A)     (Genel Uyuşmazlıklar)   |
|        |                            |                            |                |
|        v                            v                            v                |
|  [KESİN / KANUN YOLU         [İSTİNAF KAPALI,             [30 GÜN İÇİNDE BİM'E     |
|       YOKTUR]                DOĞRUDAN DANIŞTAY]             İSTİNAF BAŞVURUSU]    |
|                                                                  |                |
|                                                                  v                |
|                                                    [BÖLGE İDARE MAHKEMESİ (BİM)]   |
|                                                    (Maddi Vakıa ve Hukuki Denetim)|
|                                                                  |                |
|                                              +-------------------+---+            |
|                                              |                       |            |
|                                              v                       v            |
|                                    (İYUK m. 46 Dışındakiler)  (İYUK m. 46 Kapsamı)|
|                                              |                       |            |
|                                              v                       v            |
|                                      [KESİN KARAR]          [30 GÜN İÇİNDE         |
|                                    (Temyiz Edilemez)        DANIŞTAY'A TEMYİZ]    |
|                                                                                   |
+-----------------------------------------------------------------------------------+

2.2. Bölge İdare Mahkemelerinin İnceleme Yetkisi ve Karar Türleri

Bölge İdare Mahkemeleri, Danıştay gibi sadece bir hukuki denetim mercii değildir. BİM idari dava daireleri, uyuşmazlığı ilk derece mahkemesi gibi baştan sona ele alır; eksik delilleri toplayabilir, yeni bilirkişi incelemesi yaptırabilir ve vakıaları değerlendirebilir. İYUK m. 45 uyarınca BİM üç tür karar verebilir:

1. İstinaf Başvurusunun Reddi (m. 45/3): İlk derece mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun bulunması halinde istinaf istemi reddedilir.
2. İlk Derece Mahkemesi Kararının Kaldırılarak Yeniden Karar Verilmesi (m. 45/4): BİM, mahkeme kararını hukuka aykırı bulursa kararı kaldırır ve uyuşmazlığın esası hakkında kendisi yeniden bir hüküm (iptal, ret veya tazminat fıkrası) kurar. (Not: İdari yargıda istinaf merciinin kararı bozup esastan karar vermek üzere ilk dereceye gönderme yetkisi ilke olarak yoktur; işin esasını kendisi karara bağlar).
3. Gönderme Kararları (m. 45/5): BİM’in ilk derece mahkemesi kararını kaldırıp dosyayı mahkemesine geri gönderebileceği istisnai haller şunlardır:
4. Davaya görevsiz veya yetkisiz mahkemece bakılmış olması,
5. Davaya reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması,
6. Mahkemece uyuşmazlığın esası hakkında incelenmeksizin (örneğin süre aşımı veya ehliyet gerekçesiyle usulden ret) karar verilmiş olması ve bu ret gerekçesinin BİM tarafından hukuka aykırı bulunması.
   Bu hallerde BİM, kararı kaldırarak yeniden (esastan) bir karar verilmek üzere dosyayı ilk derece mahkemesine gönderir.

3. Temyiz Kanun Yolu (İYUK m. 46, 49) ve Danıştay’ın İçtihat Mahkemesi İşlevi

Temyiz, Bölge İdare Mahkemelerince verilen kararların, Danıştay (yüksek mahkeme) tarafından sadece hukuka uygunluk (norm denetimi ve içtihat birliği) yönünden incelenmesini sağlayan olağan kanun yoludur.

3.1. Sınırlı Sayım İlkesi: Hangi Kararlar Temyiz Edilebilir?

İstinaf reformundan önce idare mahkemesi kararlarının tamamı Danıştay’da temyiz edilebilmekteydi. Reform sonrasında ise “Temyiz edilebilecek kararlar” İYUK’un 46. maddesinde sınırlı olarak sayılmıştır (numerus clausus). Bir uyuşmazlık İYUK m. 46 listesinde yer almıyorsa veya m. 46’daki parasal sınırın altındaysa, Bölge İdare Mahkemesi’nin istinaf üzerine verdiği karar kesindir; Danıştay nezdinde temyiz edilemez!

İYUK m. 46 uyarınca BİM kararlarına karşı 30 gün içinde Danıştay’da temyiz edilebilecek başlıca uyuşmazlıklar şunlardır:
1. Düzenleyici işlemlere karşı açılan iptal davaları.
2. Konusu belli bir parasal eşiği (her yıl güncellenen temyiz sınırını) aşan vergi davaları ve tam yargı (tazminat) davaları ile ihale ve imtiyaz sözleşmelerinden doğan davalar.
3. Belli mesleklerden çıkarma, kamu görevinden çıkarılma (memuriyetten ihraç) kararlarına karşı açılan davalar.
4. İmar planları, parselasyon üzenlemeleri ile bunlara dayalı yıkım ve kamulaştırma davaları.
5. Tabiatı koruma alanları, sit alanları ve çevre düzenleme planlarına ilişkin davalar.

3.2. Temyiz İncelemesinin Kapsamı ve Bozma Kararı (İYUK m. 49)

Danıştay, temyiz incelemesinde Bölge İdare Mahkemesi gibi “maddi vakıa” denetimi yapamaz; yeni delil toplayamaz veya takdir yetkisini değerlendireremez. Danıştay bir içtihat mahkemesidir. İYUK m. 49/1 uyarınca Danıştay, BİM kararını ancak şu üç temel hukuka aykırılık sebebinden biri varsa bozabilir:
* a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
* b) Hukuka aykırı karar verilmesi (Kanun ve mevzuatın yanlış uygulanması veya içtihatlara aykırılık),
* c) Usul hükümlerine uyulmamış olması (savunma hakkının kısıtlanması, hükmün esasını etkileyen usul hatası).

Danıştay BİM kararını bozduğunda, işin esası hakkında kendisi karar veremez; İYUK m. 49/2 uyarınca dosyayı yeniden bir karar verilmek üzere kararı bozulmuş olan Bölge İdare Mahkemesi’ne (veya ilk derece mahkemesine) gönderir. BİM, Danıştay’ın bozma kararına uyabileceği gibi; kendi kararında direnebilir (ısrar kararı). BİM’in ısrar kararı vermesi halinde, uyuşmazlık Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK) veya Vergi Dava Daireleri Kurulu (VDDK) tarafından incelenir ve Kurulların kararı kesin olup mahkemeleri bağlar.

4. Kesinlik Rejimi ve Mahkemelerin Yanlış Yönlendirmesi (Anayasa m. 40/2)

İdari yargıda kanun yolları bakımından uygulamada en sık yaşanan hukuki sorun, Bölge İdare Mahkemelerinin kesin olarak vermeleri gereken kararların hüküm fıkrasına yanlışlıkla “temyiz yolu açık” ibaresi yazmaları ve tarafları yanıltmalarıdır.

4.1. İYUK m. 45/6 Uyarınca Kesinlik Kuralı ve “İncelenmeksizin Ret”

İYUK’un 45. maddesinin 6. fıkrası; “Bölge idare mahkemelerinin 46. maddeye göre temyize açık olmayan kararları kesindir” hükmünü taşımaktadır. Yine m. 45/5 uyarınca BİM’lerin ilk derece mahkemesi kararını kaldırıp dosyayı mahkemesine geri gönderme (görevsizlik, yetkisizlik veya usulden ret kararını kaldırma) kararları da kesindir.

Danıştay’ın sarsılmaz içtihatlarına göre; kesinlik kanundan doğar! Bir mahkeme kararının kesin olup olmadığını, mahkemenin karar fıkrasına yazdığı usul ibaresi değil; İYUK’un 45. ve 46. maddelerindeki emredici normlar belirler. Bu nedenle, Bölge İdare Mahkemesi kanunen kesin olan bir uyuşmazlıkta, karar fıkrasına yanlışlıkla “kararın tebliğinden itibaren 30 gün içinde Danıştay’a temyiz yolu açıktır” şeklinde bir ibare yazsa dahi, bu hatalı yazım o kararı temyize tabi hale getirmez! Danıştay Daireleri bu tür başvurularda işin esasına girmeksizin doğrudan doğruya “Temyiz İsteminin İncelenmeksizin Reddine” karar vermektedir.

4.2. Anayasa m. 40/2 Bağlamında Yanlış Yönlendirme ve Harçların İadesi

Anayasa’nın “Temel Hak ve Hürriyetlerin Korunması” başlıklı 40. maddesinin 2. fıkrası, devlet organlarına son derece katı bir yükümlülük yüklemiştir:
“Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.”

Bu anayasal kuralın amacı, bireylerin hak arama yollarında devletin resmi makamları (özellikle de mahkemeler) tarafından yanlış yönlendirilmesini önlemek ve hukuki güvenliği sağlamaktır. Bölge İdare Mahkemesi kesin olan bir kararda “temyiz yolu açıktır” yazdığında, davacı veya davalı idare bu resmi yönlendirmeye güvenerek yüksek tutarlı temyiz başvuru ve karar harçları ile posta gideri yatırmakta ve Danıştay nezdinde temyiz yoluna gitmektedir.

Danıştay, temyiz istemini kanun gereği incelenmeksizin reddetmekle birlikte; Anayasa m. 40/2 ve AİHS m. 6 (adil yargılanma) ilkelerini yürüterek şu adil yaptırımı hükme bağlamaktadır: “Bölge İdare Mahkemesince kesin olarak verilmesi gereken karara karşı temyiz yolunun açık olduğu belirtilerek tarafın yanlış yönlendirilmesi nedeniyle, yatırılan temyiz başvuru harcı ve karar harcının istemi halinde tarafa iadesine…” Böylece mahkemenin usul hatasının mali külfeti hak arayan bireye veya idareye yüklenmemektedir.

5. Olağanüstü Kanun Yolları: Kanun Yararına Temyiz (İYUK m. 51) ve Yargılamanın Yenilenmesi (İYUK m. 53)

İdari yargıda tarafların başvuru sürelerini kaçırması, istinaf veya temyiz incelemesinden geçememesi yahut kararın kesin nitelikte olması nedeniyle kesinleşmiş bulunan yargı kararlarına karşı, hukukun üstünlüğünü ve adaleti korumak amacıyla iki olağanüstü kanun yolu öngörülmüştür.

5.1. Kanun Yararına Temyiz (İYUK m. 51): İçtihat Birliğinin Teminatı

İYUK’un 51. maddesi, Türk idare hukukunun en özel norm denetimi müessesesini düzenlemiştir:
“İdare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabilir.”

Kanun yararına temyizin temel varlık sebebi ve usuli kuralları şunlardır:
1. İçtihat Birliği ve Normun Doğru Uygulanması: Kanun yararına temyizin amacı, kesinleşmiş bir mahkeme kararındaki hukuka aykırılığın Danıştay tarafından tespit edilerek, alt derece mahkemeleri nezdinde yanlış bir içtihadın yerleşmesini ve mevzuatın hatalı uygulanmasını önlemektir.
2. Başvuru Yetkisi Münhasıran Danıştay Başsavcısı’na Aittir: Davanın tarafları (davacı veya davalı idare), kanun yararına temyiz yoluna doğrudan doğruya bir “dava hakkı” olarak başvuramaz; taraflar doğrudan Danıştay Dairelerine temyiz dilekçesi veremez veya mahkemeden dosyanın Danıştay’a gönderilmesini isteyemez. Taraflar sadece Danıştay Başsavcılığı’na hitaben bir dilekçe yazarak kanun yararına temyiz kurumunun işletilmesini ihbar veya talep edebilir. Bu talebi yerinde görüp görmemek ve kanun yararına temyiz dilekçesi düzenleyerek Danıştay ilgili Dairesi’ne başvurmak münhasıran Danıştay Başsavcısı’nın (veya ilgili Bakanlığın lüzum göstermesinin) takdirindedir.
3. Prospektif (Geleceğe Etkili) Sonuç: İYUK m. 51/2’nin en kritik hükmü şudur: “Temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde karar, kanun yararına bozulur. Bu bozma kararı, DAHA ÖNCE KESİNLEŞMİŞ OLAN MERCİ KARARININ HUKUKİ SONUÇLARINI KALDIRMAZ.” Yani Danıştay kararı kanun yararına bozsa dahi; davanın tarafları bakımından verilmiş olan iptal, ret veya tazminat hükmü aynen geçerliliğini korur, geriye dönük hak doğurmaz veya borçları ortadan kaldırmaz. Bozma kararı sadece Resmi Gazete’de yayımlanarak gelecekteki benzer uyuşmazlıklara ışık tutar (hukuki güvenlik ilkesi).

5.2. Yargılamanın Yenilenmesi (İYUK m. 53): Maddi Adaletin İhyası

Yargılamanın yenilenmesi (iade-i muhakeme), kesinleşmiş bir yargı kararının, yargılama sürecinde meydana gelen çok ağır ve temel bir maddi vakıa hatası veya hile nedeniyle yeniden ele alınmasını ve mahkemenin kendi kararını kaldırarak yeni bir hüküm kurmasını sağlayan olağanüstü bir kanun yoludur.

İYUK m. 53 uyarınca yargılamanın yenilenmesi ancak kanunda sınırlı olarak sayılan şu hallerde istenebilir:
* Karara esas alınan belgenin sahteliğinin sonradan anlaşılması veya sahteliğinin mahkeme kararıyla sabit olması,
* Karar verilmesinde esas alınmış olan bir mahkeme kararının sonradan kesinleşen başka bir kararla ortadan kalkması,
* Davanın taraflarından birinin karşı tarafı aldatıcı veya hileli davranışlarla mahkemeyi yanıltmış olması,
* Bilirkişinin kasıtlı olarak gerçeğe aykırı rapor düzenlediğinin mahkeme kararıyla saptanması,
* Kararın, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nce (AİHM) AİHS ve ek protokollerinin ihlali suretiyle verildiğinin kesinleşmiş bir kararla tespit edilmiş olması.
Yargılamanın yenilenmesi süresi kural olarak bu sebeplerin öğrenildiği tarihten itibaren altmış (60) gün (AİHM kararlarında 1 yıl, 10 yıllık genel üst sınır) olup; başvuru, kararı vermiş olan mahkemeye yapılır.

6. İki Temel İçtihat İncelemesi: Danıştay Kararlarının Analizi

İdari yargıda kanun yollarının kesinlik sınırları, mahkemelerin hatalı yönlendirmesi sonucu oluşan harç iadeleri ve kanun yararına temyizde Danıştay Başsavcılığı’nın münhasır yetkisi, aşağıda tahlil edilen iki ilke kararla yerleşik kurala dönüşmüştür.

6.1. Birinci Karar Analizi: Danıştay 13. Daire, E.2023/505, K.2023/2478, T. 17.05.2023

• Kararın Künyesi: Danıştay 13. Dairesi, 17.05.2023 tarih, Esas No: 2023/505, Karar No: 2023/2478.
• Uyuşmazlığın Konusu: Davacı şirketin inşaat ihalesi kapsamında sunduğu kesin teminat mektubunun iadesi talebinin reddi ve teminatın irat kaydına ilişkin işlemin iptali istemiyle açtığı davada; İdare Mahkemesi davanın reddine karar vermiştir. Davacının istinaf başvurusu üzerine Bölge İdare Mahkemesi (BİM) İdari Dava Dairesi, uyuşmazlığın adli yargının görev alanına girdiğinden bahisle istinaf başvurusunu kabul etmiş, ilk derece mahkemesi kararını kaldırarak “yeniden karar verilmek üzere dosyanın ilk derece mahkemesine gönderilmesine” hükmetmiştir. Ancak BİM, İYUK m. 45/5 gereği kesin olarak vermesi gereken bu gönderme kararının hüküm fıkrasına “otuz gün içinde Danıştay’a temyiz yolu açık olmak üzere” ibaresini yazmıştır. Bunun üzerine davalı Belediye, BİM kararının bozulması istemiyle Danıştay nezdinde temyiz yoluna başvurmuştur.

• Danıştay 13. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi ve İlke Kararı:
  Danıştay 13. Dairesi, kanun yollarında kesinlik ve Anayasa m. 40/2 güvencelerine ilişkin şu normatif saptamalarda bulunmuştur:

• Kesinlik Kanundan Doğar, Mahkemenin İbaresi Temyiz Yolunu Açmaz: İYUK’un 45. maddesinin 5. fıkrası uyarınca BİM tarafından ilk derece mahkemesinin görevsizlik, yetkisizlik veya usul kararları kaldırılarak dosyanın yeniden karar verilmek üzere mahkemesine gönderilmesi yönünde verilen kararlar kesindir. Bölge İdare Mahkemesi’nce kesin olarak karar verilmesi gerekirken, hatalı şekilde “Danıştay’a temyiz yolu açık” denilmesi, kararın kanunen kesin olma niteliğini değiştirmez ve temyiz incelemesine hukuken imkân tanımaz. Daire bu nedenle doğrudan “TEMYİZ İSTEMİNİN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE” karar vermilmiştir.

• Anayasa m. 40/2 Uyarınca Harçların İadesi: Daire kararın ikinci bent fıkrasında muazzam bir hak arama güvencesi işletmiştir. Bölge İdare Mahkemesince kesin olarak verilmesi gereken karara karşı temyiz yolunun açık olduğu belirtilerek davalının yanlış yönlendirilmesi nedeniyle, yatırılan yüksek tutarlı temyiz başvuru ve karar harcının istemi halinde davalı Belediyeye iadesine oybirliğiyle karar verilmiş; böylece BİM’in usul hatasının mali faturası tarafa yükletilmemiştir.

6.2. İkinci Karar Analizi: Danıştay 10. Daire, E.2019/11703, K.2020/92, T. 29.01.2020

• Kararın Künyesi: Danıştay 10. Dairesi, 29.01.2020 tarih, Esas No: 2019/11703, Karar No: 2020/92.
• Uyuşmazlığın Konusu: Davacı Tabip Odası tarafından, yurtdışı kongresine katılmak üzere görevlendirilen öğretim üyesinin pasaportunun iptal edilmesi ve el konulması nedeniyle uğranılan konaklama ve bilet gideri zararlarının tazmini istemiyle açılan davada; İdare Mahkemesi davanın kısmen kabulüne karar vermüştür. Davalı idarenin istinafı üzerine Bölge İdare Mahkemesi, istinaf istemini kabul ederek İdare Mahkemesi kararını kaldırmış ve davanın reddine kesin olarak karar vermiştir. Bu kesin karar üzerine davacı vekili, Danıştay Başsavcılığı’na hitaben bir dilekçe düzenleyerek davanın reddi yolundaki kesin BİM kararının “kanun yararına temyiz edilmesini” talep etmiştir. Ancak dilekçenin verildiği Bölge İdare Mahkemesi, bu dilekçeyi normal bir temyiz başvurusu gibi değerlendirerek dosyayı doğrudan Danıştay 10. Dairesine göndermiştir.

• Danıştay 10. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi ve Usul Kararı:
  Danıştay 10. Dairesi, kanun yararına temyiz kurumu (İYUK m. 51) ile Danıştay Başsavcılığı’nın usuli konumunu netleştiren şu tarihi kararı vermiştir:

• Kanun Yararına Temyizde Doğrudan Daireye Gönderme Yasağı: İYUK m. 51 uyarınca kanun yararına temyiz, ancak ilgili Bakanlıkların lüzum göstermesi veya kendiliğinden Danıştay Başsavcısı tarafından kullanılabilen istisnai bir kanun yoludur. Taraf vekillerinin Danıştay Başsavcılığı’ndan kanun yararına temyiz isteminde bulunmaları, bir temyiz davası açma niteliğinde değildir.

• Bölge İdare Mahkemesi’nin Usul Hatası: Davacı vekili dilekçesini doğru merci olan Danıştay Başsavcılığı’na hitaben düzenlediği halde; BİM’in bu talebi normal temyiz başvurusu gibi nitelendirerek dosyayı doğrudan Danıştay 10. Dairesine göndermesi açık bir usul hatasıdır. Danıştay Dairesi, Danıştay Başsavcısı’nın kanun yararına temyiz istemi (bozma ihbarnamesi) olmaksızın, tarafın dilekçesi üzerine dosyayı re’sen inceleyemez!
• Esas Kaydının Kapatılması ve Başsavcılığa Gönderme Emri: Daire; dosyanın BİM tarafından Daireye “sehven (hatalı olarak)” gönderildiği sonucuna varmış; Daire nezdinde açılan “DOSYA ESAS KAYDININ KAPATILMASINA ve dosyanın kanun yararına temyiz talebinin incelenmesini teminen DANIŞTAY BAŞSAVCILIĞINA GÖNDERİLMESİNE” oybirliğiyle karar vermiştir. Bu karar, kanun yararına temyizde Danıştay Başsavcılığı’nın münhasır süzgeç ve ihbar işlevini koruyan en temel emsaldir.

7. Karşılaştırmalı İçtihat Analizi ve Sentez

İdari yargıda kanun yollarına ilişkin analiz edilen iki Danıştay kararı, olağan ve olağanüstü denetim mekanizmalarının sınırlarını ve usuli kesinliğini mükemmel bir simetriyle ortaya koymaktadır.

8. Sonuç ve 20 Makale Lik İdare Hukuku Serisinin Genel Sentezi

2577 sayılı İYUK’ta 2016 yılında hayata geçirilen istinaf reformu, Türk idari yargı sistemini çağdaş normlara taşımış; Bölge İdare Mahkemelerini maddi ve hukuki denetim yapan genel istinaf mercii haline getirirken, Danıştay’ı asıl ve yüce işlevi olan “içtihat mahkemesi” kimliğine kavuşturmuştur. İdari yargıda kanun yolları; kesinlik sınırları (İYUK m. 45/6), sınırlı temyiz listesi (İYUK m. 46) ve Başsavcılık denetimli olağanüstü kanun yolları (İYUK m. 51, 53) ile birbirini tamamlayan, adil yargılanma ve hukuki güvenlik ilkelerini tesis eden muazzam bir mimaridir.

Bu makale ile birlikte, Türkiye Cumhuriyetinin temel taşı olan İdare Hukukunun tüm kurumsal, normatif ve yargısal kurumlarını baştan sona kapsayan 20 Makalelik İdare Hukuku Serisi tamamlanmış bulunmaktadır. Bu devasa seride sırasıyla;
1. Hukuk devleti ve kanuni idare ilkesinden başlayıp,
2. İdarenin takdir yetkisi ve yargısal denetiminin sınırlarına,
3. Merkezden ve yerinden yönetim teşkilatından,
4. Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve yönetmeliklerin normatif hiyerarşisine,
5. İdari işlemin beş temel unsurundan ve sakatlık rejiminden,
6. Kamu hizmeti ve imtiyaz sözleşmelerinden,
7. İdari kolluk ve kamu düzeni rejiminden,
8. Kamu mallarının tahsis ve koruma statüsünden,
9. İhaleler ve idarenin özel hukuk sözleşmelerinden,
10. İdarenin hizmet kusuru ve kusursuz mali sorumluluğundan,
11. İdari yargıda görev ile Uyuşmazlık Mahkemesi sistematiğinden,
12. Kamu personel ve disiplin soruşturması hukukundan,
13. İptal davalarında ehliyet, menfaat ve süre dava şartlarından,
14. Yürütmenin durdurulması ve telafisi güç zarar rejiminden,
15. İmar planları ve parselasyon işlemlerinin denetiminden,
16. İhalelerden yasaklama ve yaptırım hukukundan,
17. İdari yargılamada resen araştırma, ispat ve bilirkişi kurumundan,
18. ÇED rejimi ve ivedi yargılama usulünden,
19. Yargı kararlarının uygulanması (İYUK m. 28) ve kamu görevlisinin şahsi sorumluluğu ile anayasal rücu rejimine, ve nihayet
20. İstinaf, Temyiz ve Kanun Yararına Temyiz ile Yargılamanın Yenilenmesi kanun yollarına kadar Türk İdare Hukukunun tüm fihristi en derin doktriner tartışmalar ve Danıştay’ın en emsal tam metinli içtihatlarıyla akademik bir külliyata dönüştürülmüştür.

Hukuk devletinin bekası, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olmasında ve bu denetimi gerçekleştiren idari yargı kararlarının tavizsiz şekilde hayata geçirilmesinde yatmaktadır. Oluşturulan bu 20 makalelik serinin, Türk hukuk doktrinine, hukuk uygulamasına katkı sunmasını temenni ederiz.

9. Kaynakça

• AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2023.
• CANDAN, Turgut, İdari Yargılama Usulü, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara, 2022.
• GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut, İdare Hukuku Cilt 2: İdari Yargılama Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2022.
• GİRİTLİ, İsmet / BİLGEN, Pertev / AKGÜNER, Tayfun, İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2011.
• GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 2020.
• KARAVELİOĞLU, Celal, İdari Yargılama Usulü Kanunu Şerhi, Ankara, 2021.
• ÖZAY, İl Han, Günışığında Yönetim, Filiz Kitabevi, İstanbul, 2018.
• YAYLA, Yıldızhan, İdare Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2010.
• Danıştay 13. Daire, 17.05.2023 tarih, E.2023/505, K.2023/2478 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 1010147500).
• Danıştay 10. Daire, 29.01.2020 tarih, E.2019/11703, K.2020/92 sayılı karar (Meclis/İçtihat Bilgi Sistemi, Belge ID: 629284700).
• Anayasa Mahkemesi, 16.03.2018 tarihli ve 2014/19152 başvuru sayılı Bireysel Başvuru Kararı.
• 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (m. 2, 36, 40, 125, 138, 141).
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (m. 20/A, 20/B, 45, 46, 49, 51, 53).
• 6545 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun.
• 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu.

Sık Sorulan Sorular (SSS)

Bölge idare mahkemesi kararına karşı temyiz süresi kaç gündür?

Temyizi mümkün olan kararlarda süre 30 gündür ve temyiz mercii Danıştay'dır.

Her bölge idare mahkemesi kararı temyiz edilebilir mi?

Hayır. Temyiz yolu yalnızca İYUK m.46'da sayılan uyuşmazlıklar bakımından açıktır; diğerlerinde istinaf kararı kesindir.

Yararlanılan Mevzuat ve İçtihat

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.6
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.40
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.20
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.28
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.45
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.46
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.49
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.51
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.53
• 2709 sayılı Kanun m.2
• Danıştay 13. D., E.2023/505, K.2023/2478, T. 17.05.2023
• Danıştay 10. D., E.2019/11703, K.2020/92, T. 29.01.2020

Yayın tarihi: 14.08.2026 · Son güncelleme: 16.08.2026

Hazırlayan: Av. Şerafettin Kaya · Gebze / Kocaeli · +90 534 545 23 32 · www.serafettinkaya.av.tr