İdare Hukukunda Kamu Malları Rejimi: Tasnif, Tahsis, Haczedilemezlik ve Fuzuli İşgallerin Yargısal Denetimi (Yargısal İçtihatlar Işığında)

Yazar: Av. Şerafettin Kaya
Tarih: Temmuz 2026

Kısa Cevap

Bir taşınmazın devletin mülkiyetinde olması onu kamu malı yapmaya yetmez; kamu malı niteliği tahsisten, yani malın kamusal bir kullanıma özgülenmiş olmasından doğar. Tahsis edilmemiş taşınmazlar idarenin özel malı sayılır ve özel hukuk rejimine tabidir. Kamu malları — sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları — özel mülkiyete konu olamaz, zamanaşımıyla kazanılamaz, haczedilemez ve kamulaştırılamaz. Mera, yaylak ve harman yeri gibi orta malları tapu siciline değil özel siciline yazılır; tahsis amacı ancak kanunun öngördüğü usulle değiştirilebilir. Fuzuli işgal hâlinde idare ecrimisil isteyebilir ve taşınmazı idari yoldan tahliye ettirebilir.

Kısa Özet

İdarenin kamu hizmetlerini yürütebilmesi ve toplumsal ihtiyaçları karşılayabilmesi için ihtiyaç duyduğu en temel maddi araçlardan biri taşınır ve taşınmaz mallardır. İdare hukukunda devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde ya da hüküm ve tasarrufu altında bulunan mallar rejim bakımından “kamu malları (kamu emvali)” ve “idarenin özel malları” olarak ikiye ayrılır. Kamu malları; sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları şeklinde tasnif edilmekte olup, bu mallar devredilemezlik, kamulaştırılamazlık, kazandırıcı zamanaşımıyla iktisap edilemezlik ve haczedilemezlik gibi kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılmış katı koruma kurallarına tabidir. Bu çalışmada; bir malın kamu malı niteliği kazanmasının dogmatik temeli olan “tahsis (affectation)” kuramı incelenmekte, orta mallarının (mera, harman yeri, yaylak vb.) tapu sicili dışındaki özel sicile yazım usulü ve tahsis amacının değiştirilmesi rejiminin hukuki sınırları Danıştay 1. Dairesinin 2004 tarihli kararı ekseninde analiz edilmektedir. Ayrıca, belediyelerin ve kamu idarelerinin mallarının haczedilemezliği ilkesinde idarelerce alınan soyut “kamuya tahsis kararı” ile malın veya gelirin “fiilen kamu hizmetinde kullanılması” kriteri arasındaki çatışma, Yargıtay 12. Hukuk Dairesinin ilkesel içtihadı ışığında tahlil edilmektedir. Son olarak; kamu mallarının fuzulen işgali halinde uygulanan ecrimisil tahsilatı ve tahliye rejiminde, idarenin işgale sessiz kalmasının veya bilmesinin ecrimisil isteme zorunluluğunu ortadan kaldırmayacağı ilkesi Danıştay 10. Dairesinin emsal kararıyla irdelenmiştir.

1. Giriş

İdare, kuruluş maksadı olan kamu yararını ve toplumsal barışı gerçekleştirme işlevini icra ederken personelin (kamu görevlilerinin) yanı sıra malvarlığı değerlerine de ihtiyaç duyar. Devletin, belediyelerin, üniversitelerin veya diğer kamu tüzel kişilerinin malvarlığı bütününde yer alan her mal, aynı hukuki rejime ve aynı yargısal korumaya tabi değildir.

İdare hukuku dogmatiğinde kamu idarelerinin malvarlığı, Kamu Malları (Domaine public / Kamu Emvali) ve İdarenin Özel Malları (Domaine privé) olmak üzere ikili bir ayrıma tabi tutulur. İdarenin özel malları (örneğin hazineye ait tarım arazileri, belediyenin kira geliri elde ettiği dükkânlar veya lojmanlar), kural olarak özel hukuk hükümlerine (Medeni Kanun, Borçlar Kanunu) tabidir ve bu mallar üzerinde idare, normal bir mülkiyet hakkı sahibinin yetkilerini kullanır.

Buna karşılık kamu malları; doğrudan doğruya kamunun (halkın) ortak yararlanmasına veya bir kamu hizmetinin yürütülmesine tahsis edilmiş olan, özel mülkiyete konu olamayan, idare hukuku rejimine tabi mallardır. Kamu malları, toplumun ortak varlığı sayıldığından, özel mallarda bulunmayan olağanüstü koruma zırhlarıyla (devredilemezlik, haczedilemezlik, zamanaşımıyla kazanılamamazlık) donatılmıştır.

Bu makalede; bir malı idarenin özel malı olmaktan çıkarıp kamu malı statüsüne sokan “tahsis kuramı”, kamu mallarının tasnifi ve bu mallara hakim olan temel ilkeler derinlemesine incelenmektedir. Orta malları niteliğindeki harman yerleri ile meraların tahsis amacının değiştirilmesi ve özel sicil rejimi Danıştay 1. Dairesinin 2004 tarihli kararıyla; kamu mallarının haczedilemezliği ilkesinde idarelerin borçtan kurtulmak amacıyla aldıkları “soyut tahsis kararları” karşısında aranan “fiili kullanım” şartı Yargıtay 12. Hukuk Dairesinin 2011 tarihli ilkesel kararıyla; kamu mallarına yönelik tecavüz ve fuzuli işgallerde ecrimisil (işgal tazminatı) tahsili ve tahliye rejiminin zorunluluğu ise Danıştay 10. Dairesinin 2004 tarihli emsal kararıyla tahlil edilmektedir.

2. Kamu Malı ile İdarenin Özel Malı Ayrımı ve Tahsis (Affectation) Kuramı

Bir kamu tüzel kişisinin malvarlığında bulunan taşınır veya taşınmaz bir malın “kamu malı” sayılabilmesi için iki temel şartın birlikte gerçekleşmesi gerekir:
1. Mülkiyet veya Tasarruf Ölçütü: Mal, mutlak surette bir kamu tüzel kişisine (Devlet, İl Özel İdaresi, Belediye, Köy, Üniversite, KİT vb.) ait olmalı ya da Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunmalıdır. Özel hukuk kişilerine ait mallar, ne kadar kamu yararına kullanılırsa kullanılsın (örneğin özel hastane binaları, özel okullar veya özel vakıf müzeleri) kamu malı olamaz.
2. Tahsis (Affectation) Ölçütü: Mal, doğrudan doğruya kamunun ortak kullanımına veya bir kamu hizmetinin yürütülmesine özgülenmiş (tahsis edilmiş) olmalıdır. Tahsis kuramı, kamu malları hukukunun temel taşıdır.

Bir malın kamuya veya kamu hizmetine tahsis edilmesi iki yolla gerçekleşir:
* a) Doğal Tahsis (Affectation naturelle): Malın doğası ve varoluşu gereği kendiliğinden kamunun yararlanmasına açık olmasıdır. (Örneğin denizler, göller, akarsular, kıyılar, dağlar, tepeler ve kayalar). Bu mallarda idarenin ayrıca bir tahsis kararı almasına gerek yoktur.
* b) İradi Tahsis (Affectation volontaire / İdari Tahsis): İdarenin yetkili organlarının tek taraflı bir idari işlemle (tahsis kararı, imar planı kararı, belediye meclisi kararı) veya fiilen o malı kamu hizmetinin veya kamunun kullanımına sunmasıyla gerçekleşir. (Örneğin hazineye ait boş bir arsanın üzerine okul, hastane veya adliye binası yapılarak hizmete açılması ya da bir alanın şehir parkı olarak düzenlenmesi).

Tahsis işleminin ortadan kaldırılmasına “tahsisin kaldırılması (désaffectation)” denir. İradi tahsiste yetkili idari makamın aldığı tek taraflı bir kararla veya malın kamu hizmetinde kullanımının fiilen ve temelli olarak sona ermesiyle mal, kamu malı statüsünden çıkarak “idarenin özel malı” statüsüne dönüşür.

3. Kamu Mallarının Tasnifi (Sahipsiz Mallar, Orta Malları ve Hizmet Malları)

Doktrinde ve mevzuatta kamu malları, nitelikleri ve tahsis gayeleri bakımından üç ana grupta tasnif edilmektedir:

A. Sahipsiz Mallar (Kara ve Su Servetleri / Domaine public naturel)

Doğası gereği hiçbir kimsenin, özel veya tüzel kişinin özel mülkiyetinde bulunmayan, Türk Medeni Kanunu’nun (TMK) 715. maddesi uyarınca doğrudan doğruya “Devletin hüküm ve tasarrufu altında” olan mallardır. Bu mallar tapu siciline tescil edilmez. (Örneğin denizler, tabii göller, akarsular, kıyılar, dağlar, tepeler, kayalar, buzullar, ormanlar ve yeraltı kaynakları). Anayasa’nın 43. maddesi uyarınca kıyılar, devletin hüküm ve tasarrufu altında olup, kıyılardan yararlanmada kamu yararı ve herkesin eşitliği esastır.

B. Orta Malları (Kamunun Ortak Kullanımındaki Mallar / Domaine public communal)

Kamunun, belirli bir yöre halkının (bir köyün, beldenin veya ilin) ya da tüm toplumun doğrudan doğruya, serbestçe ve kural olarak bedelsiz ortak kullanımına tahsis edilmiş olan mallardır. (Örneğin yollar, cadde ve sokaklar, meydanlar, köprüler, meralar, yaylaklar, kışlaklar, otlaklar, harman yerleri ve panayır alanları).

C. Hizmet Malları (Domaine public artificiel / Kamu Hizmetine Tahsisli Mallar)

Bir kamu hizmetinin kurulması, işletilmesi ve yürütülmesi amacıyla sadece o hizmeti sunan idarenin, kamu görevlilerinin veya hizmetten yararlananların kullanımına özgülenmiş olan taşınır ve taşınmaz mallardır. (Örneğin okullar, üniversite amfileri, devlet hastaneleri, adliye binaları, bakanlık hizmet binaları, askeri kışlalar, polis karakolları, belediye hizmet binaları, kamu hizmetinde kullanılan makam araçları, iş makineleri ve kütüphane kitapları).

4. Orta Mallarının Hukuki Rejimi, Özel Sicile Yazımı ve Tahsis Amacının Değiştirilmesi (Danıştay 1. Daire E.2003/179 Kararı Tahlili)

Orta malları niteliğindeki taşınmazlar, 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 16/B maddesi uyarınca normal tapu siciline tescil edilmezler; sınırlandırılarak parsel numarası verilir, yüzölçümü hesaplanır ve kendilerine özgü “Özel Siciline (Mera/Orta Malı Sicili)” yazılırlar. Bu sınırlandırma bir tescil mahiyetinde olmadığı gibi, bu mallar özel kanunlarda yazılı hükümler saklı kalmak kaydıyla özel mülkiyete konu olamazlar.

Ancak zamanla kentsel dönüşüm, sanayileşme veya kamu yatırımları nedeniyle bu malların (özellikle harman yerleri ve meraların) tahsis amacının değiştirilip değiştirilemeyeceği ve yetkili makamın kim olduğu hususu ciddi hukuki tartışmalara yol açmıştır. Bu usul duraksaması, Başbakanlığın istişari görüş talebi üzerine Danıştay 1. Dairesinin 29.01.2004 tarihli ve E.2003/179, K.2004/9 sayılı kararıyla tüm idari teşkilatı bağlayıcı şekilde içtihatlaştırılmıştır:

“7 Ramazan 1274 tarihli Kanunname-i Arazinin 96 ncı maddesinde ‘Bir karyenin umumen ahali-yi müçtemiasına mine’l-kadim terk ve tahsis kılınan harman yeri alınıp satılmaz ve sökülüp ziraat ve hıraset olunmaz. Ve üzerine bir guna ebniye ihdas ve inşasına, ruhsat verilmez. Ve müstakillen veya müştereken tapu senediyle tasarruf kılınmaz. Tasarruf eden olur ise ahali men eder…’ denilmek suretiyle harman yerlerinin düzenlendiği, bu hüküm gereğince bir yerin kamu malı niteliğinde harman yeri sayılabilmesi için kamuya bu amaçla tahsis edilmiş olması veya ahalinin kadimden beri bu amaçla kullanması gerektiği, aynı köye mensup kimselerin harman döktükleri yerlerin köyün orta malı olduğu, harman yerlerinin alınıp satılamayacağı, tarım yapılamayacağı, üzerine hiçbir şekilde bina inşa edilemeyeceği (…) zilyetlik yoluyla iktisap edilemeyeceği(…) 3402 sayılı Kadastro Kanununun 16 ncı maddesinin (B) bendinde(…) harman yerlerinin orta malı taşınmaz mallar kapsamında olduğu, tapu siciline tescil edilemeyeceği, ancak yüzölçümü hesaplanıp parsel numarası verilerek tapu siciline yazılmak suretiyle sınırlandırılacağı, özel kanunlarında yazılı hükümler dışında özel mülkiyete konu olmayacağı vurgulanmaktadır. 4342 sayılı Mera Kanununun kapsam başlıklı 2 nci maddesinde Kanunun, mera, yaylak, kışlak alanları ile umuma ait çayır ve otlak alanlarını kapsadığı hükme bağlanmış(…) Bu hükümlerde ‘harman yeri’ sayılmadığından kıyas yoluyla, bu kanuna dayanılarak, harman yerlerinin tahsis amacının değiştirilmesine de hukuken olanak bulunmadığı açıktır. (…) 442 sayılı Köy Kanununa 3367 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile eklenen Ek 12 nci madde de ‘Köy yerleşme planında konut alanı ve köy genel ihtiyaçlarına ayrılan yerler, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan mera, yaylak, seyrangah, yol, harman ve panayır yerleri gibi alanlar (…) köy yerleşme planının onayı ile bu vasıflarını kendiliğinden kaybeder ve valiliğin talebi üzerine köy tüzelkişiliği adına resen tapuya tescil edilir.’ hükmü düzenlenmiştir. Belirtilen hükümden, köy yerleşme planının onaylanması ile harman yerlerinin vasıflarını kendiliğinden kaybedeceği ve valiliğin talebi üzerine bu yerlerin köy tüzelkişiliği adına tapuya tescil edileceği dolayısıyla harman yerlerinin tahsis amacının değiştirilmesine olanak tanındığı anlaşılmaktadır.” (Danıştay 1. Daire, E.2003/179, K.2004/9, T. 29.01.2004).

Danıştay 1. Dairesi bu kararıyla; kadimden beri kamu malı (orta malı) sayılan harman yerlerinin, meraların ve yaylaların özel mülkiyete konu olamayacağını, alınıp satılamayacağını ve kıyas yoluyla gayesi dışında tahsis edilemeyeceğini; bu malların kamusal vasfının ancak kanunun açıkça izin verdiği usullerle (örneğin 4342 sayılı Mera Kanunu m. 14’teki katı kamusal ihtiyaçlar veya Köy Kanunu Ek 12 uyarınca köy yerleşme planı onayı gibi) ortadan kaldırılarak tahsis amacının değiştirilebileceğini hükme bağlamıştır.

5. Kamu Mallarına Hakim Olan Klasik İlkeler

Kamu malları, kamusal gayelerinin ve toplumsal menfaatin kesintisiz devamı için özel mülkiyet kurallarından tamamen ayrılan dört temel koruyucu ilkeye tabidir:

1. Devredilemezlik ve Feragatsizlik İlkesi (Inaliénabilité): Kamu malları alınıp satılmaz, trampa edilemez, bağışlanamaz, üzerilerinde ipotek, rehin veya irtifak gibi ayni haklar tesis edilemez. Bir mal, tahsisi kaldırılıp idarenin özel malı statüsüne geçmedikçe özel hukuk sözleşmeleriyle devre konu olamaz.
2. Kamulaştırılamazlık İlkesi: Kamulaştırma, özel mülkiyette bulunan bir taşınmazın kamu gücüyle el değiştirmesidir. Bir kamu malı (veya idarenin özel malı), başka bir kamu tüzel kişisi tarafından kamulaştırılamaz. Bir kamu tüzel kişisinin diğer bir kamu tüzel kişisinin malına ihtiyaç duyması halinde 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 30. maddesi uyarınca kamulaştırma değil, “kamu tüzel kişileri arasında mal devri” usulü ve idari yargı süreci işletilir.
3. Kazandırıcı Zamanaşımı ile (Zilyetlikle) İktisap Edilemezlik İlkesi (Imprescriptibilité): Medeni hukukta bir taşınmaza belirli bir süre fasılasız ve davasız zilyet olmak kazandırıcı zamanaşımıyla mülkiyet hakkı sağlayabilirken (TMK m. 713); kamu malları üzerinde ne kadar uzun süre (isterse 100 yıl) işgal, tasarruf veya zilyetlik sürdürülürse sürdürülsün, özel kişiler o malın mülkiyetini zamanaşımı yoluyla kazanamazlar.
4. Haczedilemezlik İlkesi (Insaisissabilité): Kamu hizmetlerinin kesintiye uğramaması amacıyla, kamu idarelerinin borçlarından dolayı kamu mallarının icra takibine konu edilmesi ve haczedilerek satılması yasaktır.

6. Kamu Mallarının Haczedilemezliği İlkesinde “Soyut Tahsis Kararı” ile “Fiili Kullanım” Ölçütü Çatışması (Yargıtay 12. HD E.2010/33324 Kararı Tahlili)

Anayasa’nın 129/1 maddesi uyarınca Devletin malı haczedilemez (İİK m. 82/1). Ancak İl Özel İdareleri, Belediyeler ve KİT’ler gibi diğer kamu tüzel kişilerinin mallarının haczedilemezliği kanunlarındaki özel hükümlere tabidir. Özellikle 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinin son fıkrasında; “Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetinde fiilen kullanılan mallar ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim, harç gelirleri haczedilemez.” kuralı yer almaktadır.

Uygulamada belediyeler ve bağlı kamu idareleri (İSKİ, EGO, ASKİ gibi), alacaklıların icra takiplerinden ve hacizlerden kurtulmak amacıyla belediye meclisi veya yönetim kurulu kararıyla banka hesaplarındaki tüm paraları veya taşınmazlarını “kamu hizmetine tahsis ettiklerini” belirten soyut kararlar almaktadırlar. Bu durum, kamu malının haczedilemezliği ile alacaklının mülkiyet/alacak hakkı arasındaki dengeyi bozmuştur.

Bu kronik uyuşmazlık, Yargıtay 12. Hukuk Dairesinin 04.07.2011 tarihli ve E.2010/33324, K.2011/14523 sayılı kararıyla icra ve idare hukukunun kesişim noktasında ilkesel bir ölçüte bağlanmıştır:

“5393 Sayılı Kanunun 15/son maddesi ‘Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetinde fiilen kullanılan mallar ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim, harç gelirleri haczedilemez’ hükmünü içermektedir. Bu maddeye göre haczedilemezlik şikayetinin kabul edilebilmesi için mahcuzların kamu hizmetinde fiilen kullanılması gerekir. Kamuya tahsis kararı alınmasının sonuca etkisi bulunmamaktadır. Şikayetçi İSKİ, 2560 Sayılı Kanun gereğince İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin idari yapılandırılmasında yer aldığından, hakkında yukarıda belirtilen 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun uygulanması zorunludur. Somut olayda (…) bilirkişi raporunda ‘…İSKİ Genel Müdürlüğü’nün şubelerinde açılmış tek bir hesabı olduğu, kaynağı abonelerinden direkt veya bankalar aracılığı ile yaptığı fatura tahsilatlarından oluştuğu, faturalar içerisinde su ve atıksu tutarı ayrı ayrı gösterildiği, Çevre Temizlik Vergisi de tahsil edildiği, ayrıca İller Bankasından alınan payların da aynı hesaba geçirildiği ve kamuya tahsisli olduğunu gösterir meclis kararının olduğu bildirildiğinden hesapta toplanan paraların kendiliğinden haczi kabil olmayan gelirlerden oluştuğu…’ bildirildiği görülmektedir. Haczedilen mevduattan Belediyenin proje karşılığı borçlanmalar için harcama yapıldığına ve bu hesaba yatan paraların proje karşılığı borçlanmalardan olduğuna ilişkin dosyaya bir belge ve delil sunulmamış ise de(…) İSKİ idaresine ait hesaptaki paralardan Vakıfbank tarafından bildirilen ve kendiliğinden haczedilemez nitelikte bulunan paralara (vergi, resim, harç ve İller Bankası payları) hasren haczedilemezlik şikayetinin kabulüne karar verilmesi(…), birleşen davadaki gayrimenkullerin haczedilemezlik şikayeti yönünden ise (fiili kullanım araştırılarak) olumlu veya olumsuz bir karar verilmesi gerekirken…” (Yargıtay 12. HD, E.2010/33324, K.2011/14523, T. 04.07.2011).

Yargıtay’ın ve Danıştay’ın yerleşik bu içtihadı uyarınca; bir belediyenin veya bağlı idarenin malının yahut banka hesabının haczedilemez sayılması için idari bir makamın tek taraflı olarak “kamuya tahsis kararı” alması asla yeterli değildir. Malın veya paranın doğrudan doğruya “kamu hizmetinde fiilen kullanılması” şarttır. Vergi, resim, harç ile İller Bankası payları kanun gereği kendiliğinden haczedilemez nitelikte olmakla birlikte; belediyenin kira, su satışı veya ticari işletme gelirleri gibi özel hukuk niteliğindeki gelirleri ile fiilen kamu hizmetine özgülenmemiş taşınmazları haczedilebilir niteliktedir.

7. Kamu Mallarının Korunması ve Fuzuli İşgal (Ecrimisil ile Tahliye) Rejimi (Danıştay 10. Daire E.2001/3814 Kararı Tahlili)

Kamu mallarının ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin (kıyıların, meraların, hazine arazilerinin) özel kişilerce rızasız ve izinsiz olarak işgal edilmesi halinde idare, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75. maddesi ile 3091 sayılı Kanun hükümlerini işleterek iki temel idari yaptırıma başvurur:
1. Ecrimisil (İşgal Tazminatı) Tahsili: Malın sahibinin (idarenin) rızası dışında ve malı kullanmamakla bir zarara uğrayıp uğramayacağı söz konusu edilmeksizin, bu maldan işgal veya tasarruf suretiyle yararlanan fuzuli şagilden tahsil edilen tazminattır.
2. İdari Tahliye (Müdahalenin Men-i): İşgal edilen taşınmazın, idarenin talebi üzerine mülki idare amirince en geç 15 gün içinde zabıta kuvvetiyle tahliye ettirilerek idareye teslim edilmesidir.

Uygulamada idarelerin bazen yıllarca tahliye işlemi yapmayıp, işgalcinin taşınmazı kullanmasına sessiz kalarak (gerçekte gayriresmî bir kira ilişkisi gibi) sürekli ecrimisil tahakkuk ettirdiği; şagillerin ise “işgal idarenin bilgisi dahilindedir, tahliye etmeyip ecrimisil istemeleri kiracılık doğurur, haksız işgal yoktur” iddiasıyla davalar açtığı görülmüştür.

Bu iddia ve uyuşmazlıklar, Danıştay 10. Dairesinin 12.03.2004 tarihli ve E.2001/3814, K.2004/2450 sayılı kararıyla kamu malının korunması ilkesi lehine kesin çözüme kavuşturulmuştur:

“2886 sayılı Devlet İhale Yasasının 75. maddesinde(…) işgal edilen taşınmaz malın, idarenin talebi üzerine, bulunduğu yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim edileceği hükme bağlanmış, ayrıca, Devlete ait veya Devletin hüküm ve tasarrufundaki taşınmaz mallara yapılan tecavüz veya müdahalelerin süre şartı aranmaksızın önlenmesi, tasarrufa ilişkin güvenliği ve kamu düzenini sağlamayı amaçlayan 3091 sayılı Yasa kapsamına alınmış(…) Yönetmeliğin 78. maddesinde, Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların(…) tesbitten önceki sürelere ait işgal ve tasarruf sebebi ile ecrimisil tesbit, takip ve tahsilatı yapılacağı, sonraki sürelere ait fuzuli işgal ve tasarrufun devamına meydan verilmeden denetim ve idare altına alınacağı açık bir şekilde hükme bağlanmıştır. Gerek 2886 sayılı Yasanın 75. maddesinde gerek ilgili Yönetmelikte devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların işgal edilmesi halinde ilgililerden bu işgal nedeniyle ecrimisil istenilmesi durumunda, işgalin devamı süresince bir daha ecrimisil istenilemeyeceğine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı gibi; işgalin devam etmesi durumunda idarenin ecrimisil istemesi yasal bir zorunluluktur. Ancak işgalin devamı nedeniyle ecrimisil alınmasının, yukarıda sözü edilen Yasa ve Yönetmelik hükümleri uyarınca işgalin devamına meydan verilmeden yetkililerce yasal işlemlerin (tahliyenin) öncelikle yapılmasına engel teşkil etmeyeceği de kuşkusuzdur. Bu itibarla, devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazı işgal ettiği sabit olan davacıdan, işgal nedeniyle ecrimisil istenilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. İdare Mahkemesince, davacının aynı taşınmazı(…) işgal ettiğinden bahisle işgalin idarenin bilgisi dahilinde olduğu, taşınmazın kiraya verilmesi veya tahliyesi yoluna gidilmesi gerekirken, ecrimisil istenilmesi yolunda tesis edilen işlemin iptaline karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.” (Danıştay 10. Daire, E.2001/3814, K.2004/2450, T. 12.03.2004).

Danıştay 10. Dairesi bu içtihadıyla; kamu malını işgal eden fuzuli şagilden ecrimisil istenmesinin idare için yasal bir zorunluluk olduğunu, idarenin işgali bilmesinin veya tahliye işlemini geciktirmiş olmasının işgalin “fuzuli ve haksız” niteliğini değiştirmeyeceğini, işgalciye malı kullanmada bir kazanılmış hak veya kiracılık statüsü sağlamayacağını ve her işgal dönemi için ecrimisil tahsil edilip malın tahliye edilmesi gerektiğini kesinleştirmiştir.

8. Sonuç ve Değerlendirme

Kamu malları hukuku, idarenin toplumsal hizmetleri kesintisiz icra edebilmesinin maddi güvencesidir. Bir taşınmazın sadece devletin mülkiyetinde olması onu kamu malı yapmaya yetmez; tahsis (affectation) kuramı uyarınca o malın kamusal kullanıma özgülenmiş olması esastır.

Yapılan normatif ve içtihadi tahliller neticesinde şu temel sonuçlara ulaşılmaktadır:

• Birincisi: Orta malları ve sahipsiz mallar, özel mülkiyetin ve zilyetliğin mutlak olarak dışlandığı alanlardır. Danıştay 1. Dairesinin (E.2003/179, K.2004/9) ortaya koyduğu üzere; harman yerleri, meralar ve yaylaklar tapu siciline değil özel sicile yazılırlar, zaman aşımıyla kazanılamazlar ve idarelerce kıyas yoluyla veya keyfi kararlarla tahsis amaçları değiştirilip özel mülkiyete geçirilemezler.
  

  Sık Sorulan Sorular (SSS)

  Devletin mülkiyetindeki her taşınmaz kamu malı mıdır?

  Hayır. Kamu malı niteliği mülkiyetten değil tahsisten, yani malın kamusal bir kullanıma özgülenmiş olmasından doğar. Tahsis edilmemiş taşınmazlar idarenin özel malı sayılır ve özel hukuk rejimine tabidir.

  Kamu mallarının hukuki rejimi nasıldır?

  Sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları özel mülkiyete konu olamaz, zamanaşımıyla kazanılamaz, haczedilemez ve kamulaştırılamaz. Mera, yaylak ve harman yeri gibi orta malları tapu siciline değil özel siciline yazılır.

  Kamu malı fuzuli olarak işgal edilirse idare ne yapabilir?

  İdare işgal süresi için ecrimisil isteyebilir ve taşınmazı idari yoldan tahliye ettirebilir; ayrıca tahsis amacı ancak kanunun öngördüğü usulle değiştirilebilir.

• İkincisi: Kamu mallarının haczedilemezliği ilkesi, kamu hizmetinin kesintisizliği gayesine hizmet eder; ancak idarelerin icra takibinden kaçma aracı olamaz. Yargıtay 12. Hukuk Dairesinin (E.2010/33324, K.2011/14523) tescil ettiği üzere; 5393 sayılı Kanun m. 15/son uyarınca bir belediye malının veya gelirinin haczedilemez sayılması için idarenin soyut bir “tahsis kararı” alması yeterli değildir; malın veya paranın doğrudan doğruya fiilen kamu hizmetinde kullanılması şarttır.
• Üçüncüsü: Kamu mallarına yönelik tecavüz ve fuzuli işgallerde idarenin ecrimisil tahsil etmesi ve tahliye yoluna gitmesi emredici bir ödevdir. Danıştay 10. Dairesinin (E.2001/3814, K.2004/2450) saptadığı üzere; idarenin işgale sessiz kalması veya bilmesi, işgalciye rıza gösterdiği veya zımni kira sözleşmesi kurduğu anlamına gelmez. Kamu malını işgal eden fuzuli şagil, idarenin tahliye gecikmesinden yararlanarak ecrimisil ödeme yükümlülüğünden kurtulamaz. Kamu mallarının korunması, idare hukukunda kamusal çıkarın ve toplumsal mülkiyetin en üst düzeyde muhafazasıdır.

9. Kaynakça

• Akyılmaz, B., Sezginer, M., & Kaya, C. (2023). Türk İdare Hukuku. Seçkin Yayıncılık.
• Atay, E. E. (2021). İdare Hukuku. Turhan Kitabevi.
• Gözler, K. (2019). İdare Hukuku: Genel Esaslar. Ekin Yayınevi.
• Günday, M. (2020). İdare Hukuku. İmaj Yayınevi.
• Kalabalık, H. (2022). İdare Hukuku Dersleri. Seçkin Yayıncılık.
• Onar, S. S. (1966). İdare Hukukunun Umumi Esasları. Hak Kitabevi.
• Özay, İ. H. (2018). Günışığında Yönetim. Filiz Kitabevi.
• Tan, T. (2022). İdare Hukuku. Turhan Kitabevi.
• Yayla, Y. (2009). İdare Hukuku. Beta Basım Yayım.

Yargı Kararları

• Danıştay 1. Daire Kararı: E.2003/179, K.2004/9, Karar Tarihi: 29.01.2004.
• Danıştay 10. Daire Kararı: E.2001/3814, K.2004/2450, Karar Tarihi: 12.03.2004.
• Yargıtay 12. Hukuk Dairesi Kararı: E.2010/33324, K.2011/14523, Karar Tarihi: 04.07.2011.
• Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Kararı: E.2022/1679, K.2022/2567, Karar Tarihi: 22.09.2022.
• Danıştay 8. Daire Kararı: E.2016/8931, K.2020/6346, Karar Tarihi: 31.12.2020.
• Anayasa Mahkemesi Kararı: E.2017/18, K.2019/66, Karar Tarihi: 25.07.2019.
• Anayasa Mahkemesi Kararı: E.2012/65, K.2012/128, Karar Tarihi: 20.09.2012.

Yararlanılan Mevzuat ve İçtihat

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.43
• 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu m.82
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.28
• 2886 sayılı Kanun m.75
• 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu m.30
• 4342 sayılı Kanun m.14
• 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu m.713
• 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu m.715
• 5393 sayılı Kanun m.15
• Danıştay 1. D., E.2003/179, K.2004/9, T. 29.01.2004
• Yargıtay 12. HD, E.2010/33324, K.2011/14523, T. 04.07.2011
• Danıştay 10. D., E.2001/3814, K.2004/2450, T. 12.03.2004
• Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2022/1679, K.2022/2567, T. 22.09.2022
• Danıştay 8. D., E.2016/8931, K.2020/6346, T. 31.12.2020
• Anayasa Mahkemesi, E.2017/18, K.2019/66, T. 25.07.2019
• Anayasa Mahkemesi, E.2012/65, K.2012/128, T. 20.09.2012

Yayın tarihi: 02.08.2026 · Son güncelleme: 16.08.2026

Hazırlayan: Av. Şerafettin Kaya · Gebze / Kocaeli · +90 534 545 23 32 · www.serafettinkaya.av.tr